TA83 · 4ème chambre — 14 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 20 janvier 2022, le 25 février 2022 et le 22 mars 2024, M. A B, représenté par Me Moumni, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) avant dire-droit, d'enjoindre au ministre des armées de communiquer l'ensemble des éléments et documents à l'origine du refus d'habilitation et, plus particulièrement, le rapport d'enquête de sécurité, le cas échéant après saisine de la commission du secret défense aux fins de déclassification ;  
 2°) d'annuler la décision du 7 février 2022 par laquelle la ministre des armées a explicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé devant la commission des recours des militaires à l'encontre de la décision du 17 juin 2021 portant refus d'habilitation aux niveaux confidentiel-défense et secret-défense ; 
 3°) d'enjoindre à l'administration de lui délivrer l'autorisation refusée dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il est soutenu que : 
 - M. B dispose bien d'un intérêt à agir contre la décision attaquée dès lors que lorsqu'il a formé le 21 juin 2021 son recours administratif préalable obligatoire il occupait bien le poste au sein du service logistique de la marine (SLM) de Toulon nécessitant l'habilitation qui lui a été refusée ;  
 - la décision n'est pas motivée en méconnaissance du 7° de l'article L. 211-2 et de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration alors qu'elle ne porte pas atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 du même code ; l'instruction générale interministérielle n° 1300 antérieurement applicable jusqu'au 1er juillet 2020, prévoyait en son article 26 que le candidat pouvait obtenir communication des motifs lorsqu'ils n'étaient pas classifiés ; l'article 3.4.2.2 de l'instruction est inapplicable  car illégal en ce qu'il prévoit que la décision de refus d'habilitation " est dispensée de l'obligation de motivation " ; l'autorité militaire ne justifie pas de la nature confidentielle des motifs de sa décision dont la communication porterait atteinte au secret de la défense nationale ; par ailleurs, l'autorité aurait dû communiquer à M. B l'avis de sécurité comportant les motifs de sa décision dès lors que la classification de cet avis n'était pas justifiée ;  
 - la décision est entachée d'une erreur de fait ; il n'existe aucun fait passé ou nouveau justifiant le refus d'habilitation de M. B ;  
 - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; l'autorité compétente doit être en mesure de justifier des motifs d'une décision de refus d'habilitation et la circonstance que l'intéressé présente une vulnérabilité n'entraîne nullement un refus d'habilitation automatique ; il convient d'ordonner un supplément d'instruction tendant à la production des documents permettant de motiver le refus d'habilitation ; contrairement à ce que soutient le ministre, M. B n'entretient pas de liens étroits avec le Maroc et il ne s'y est rendu que pour rendre visite à ses grands-parents aujourd'hui décédés ; le rapport établi par le service local de psychologie appliquée du 16 mars 2021 est présenté de manière péjorative par l'administration ; enfin, les différents recours ont été formés postérieurement à l'introduction de la requête. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 janvier 2024, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt pour agir et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la défense ; 
 - le code pénal ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;   
 - l'arrêté du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n°1300 sur la protection du secret de la défense nationale ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 avril 2025 :  
 - le rapport de M. Riffard,  
 - et les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique.  
 Considérant ce qui suit : 
    1. M. B s'est engagé en qualité de militaire du rang au sein de la marine nationale le 9 mai 2012 au titre d'un contrat initial d'une durée de quatre ans, renouvelé une fois pour sept ans à compter du 9 mai 2016, fixant ainsi sa date de fin de lien au service le 8 mai 2023. Après avoir obtenu le 1er décembre 2015 le brevet d'aptitude technique (BAT) de comptable logisticien (COMLOG), il a été promu au grade de second-maître le 1er avril 2017 et affecté au service logistique de la marine (SLM) de Toulon le 31 août 2020. Par décision du 15 juin 2021, l'autorité militaire a décidé de ne pas renouveler le contrat de M. B et l'a rayé des contrôles à compter du 9 mai 2023, sans droit à pension puis, par décision du 17 juin 2021, a refusé de l'habiliter à connaître des informations et supports classifiés de niveau confidentiel-défense et secret-défense. Le recours administratif préalable obligatoire formé contre cette dernière décision et enregistré le 21 juillet 2021 auprès du secrétariat de la commission des recours des militaires n'a pas donné lieu à une décision du ministre dans le délai de quatre mois imparti par l'article R. 4125-3 du code de la défense et a donc été implicitement rejeté le 21 novembre 2021. Dans le dernier état de ses écritures, M. B demande au tribunal d'annuler la décision explicite du ministre en date du 7 février 2022 rejetant son recours administratif préalable obligatoire, intervenue en cours d'instance.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. En premier lieu et d'une part, aux termes de l'article R. 2311-2 du code de la défense, alors applicable : " Les informations ou supports protégés font l'objet d'une classification comprenant trois niveaux : / 1° Très Secret-Défense ; / 2° Secret-Défense ; / 3° Confidentiel-Défense. ". L'article R. 2311-3 du même code, alors applicable, précise que : " () Le niveau Secret-Défense est réservé aux informations et supports dont la divulgation est de nature à nuire gravement à la défense nationale. / Le niveau Confidentiel-Défense est réservé aux informations et supports dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale classifié au niveau Très Secret-Défense ou Secret-Défense. ". Aux termes de l'article R. 2311-7 de ce code, alors applicable : " Nul n'est qualifié pour connaître des informations et supports classifiés s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, selon l'appréciation de l'autorité d'emploi sous laquelle il est placé, au regard notamment du catalogue des emplois justifiant une habilitation établie par cette autorité, de les connaître pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission. ". Aux termes de l'article 413-9 du code pénal : " Présentent un caractère de secret de la défense nationale au sens de la présente section les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès. / () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire " () ". Et aux termes de l'article L. 311-5 de ce code : " Ne sont pas communicables : / () 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / () b) Au secret de la défense nationale () ". Aux termes de l'article 25 de l'arrêté du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n°1300 sur la protection du secret de la défense nationale, alors en vigueur : " () / L'intéressé est informé de la décision défavorable prise à son endroit. Un refus d'habilitation n'a pas à être motivé lorsqu'il repose sur des informations qui ont été classifiées. ".  
 4. Il résulte de la combinaison des dispositions citées au point précédent que la décision par laquelle le ministre des armées refuse, sur le fondement de l'article R. 2311-7 du code de la défense, de faire droit au recours administratif préalable formé à l'encontre de la décision refusant d'habiliter un militaire aux niveaux confidentiel-défense et secret-défense constitue un refus d'autorisation au sens du 7° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui doit être motivé. Toutefois, une décision dont les considérations de fait reposent exclusivement sur les éléments contenus dans une note classifiée sont au nombre de celles dont la communication des motifs est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale. Par suite et sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'elle rejetait un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux, la décision du 7 février 2022 par laquelle le ministre des armées a refusé à l'intéressé l'habilitation aux niveaux confidentiel-défense et secret-défense, dès lors qu'elle repose sur des éléments contenus dans une note classifiée, n'avait pas à être motivée. Dès lors, le moyen de M. B tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté comme inopérant.   
 5. En second lieu, ni l'article 24 ni l'article 25 de l'arrêté du 30 novembre 2011 précité, dans leur rédaction applicable au litige, ni aucune disposition législative ou réglementaire ou principe général du droit n'imposent que l'administration communique à l'agent, auquel elle envisage de ne pas délivrer l'habilitation à connaître des informations protégées par le secret de la défense nationale, l'avis de sécurité comportant les motifs de la décision. A supposer que M. B ait entendu soulever le moyen tiré du défaut de communication de l'avis de sécurité, ce moyen doit être écarté comme manquant en droit.  
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 6. Aux termes de l'article 24 de l'arrêté du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, alors en vigueur : " L'enquête de sécurité menée dans le cadre de la procédure d'habilitation est une enquête administrative permettant de déceler chez le candidat d'éventuelles vulnérabilités (). L'enquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l'intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu'il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu'il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l'Etat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives. () L'enquête administrative menée dans le cadre de l'habilitation s'achève par l'émission d'un avis de sécurité, par lequel le service enquêteur fait connaître ses conclusions techniques à la seule autorité compétente pour prendre la décision d'habilitation. () Les avis restrictifs ou défavorables peuvent être classifiés selon l'appréciation du service enquêteur. () ". L'article 25 de cet arrêté, alors en vigueur, dispose que : " La décision d'habilitation ou de refus d'habilitation est prononcée par l'autorité d'habilitation au regard des conclusions du service enquêteur. Quel que soit le sens de l'avis de sécurité, auquel il n'est d'ailleurs fait aucune référence dans la décision, l'autorité d'habilitation peut admettre ou rejeter une demande d'habilitation. L'autorité d'habilitation peut décider, lorsque l'enquête a mis en valeur des éléments de vulnérabilité, de n'accorder l'habilitation qu'après avoir pris des précautions particulières. () ". 
 7. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il statue sur une demande d'annulation d'une décision portant refus d'habilitation " confidentiel-défense " et " secret défense ", de contrôler, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l'administration s'est fondée. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s'assurer que la décision attaquée n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un caractère discriminatoire. 
 8. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2312-4 du code de la défense : " Une juridiction française dans le cadre d'une procédure engagée devant elle () peut demander la déclassification et la communication d'informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l'autorité administrative en charge de la classification. / Cette demande est motivée. / L'autorité administrative saisit sans délai la Commission du secret de la défense nationale. ". Aux termes de l'article L. 2312-7 de ce code : " La Commission du secret de la défense nationale émet un avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Cet avis prend en considération, d'une part, les missions du service public de la justice, le respect de la présomption d'innocence et les droits de la défense, ou l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement, d'autre part, le respect des engagements internationaux de la France ainsi que la nécessité de préserver les capacités de défense et la sécurité des personnels. / () ". Par ailleurs, l'article L. 2312-8 du même code prévoit que : " Dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l'avis de la Commission du secret de la défense nationale, ou à l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'article L. 2312-7, l'autorité administrative notifie sa décision, assortie du sens de l'avis, à la juridiction () ayant demandé la déclassification et la communication d'informations classifiées. / () ". 
 9. Il appartient au juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction sur les points en litige. Lorsqu'il est fait valoir que certains de ces éléments sont protégés au titre du secret de la défense nationale, il résulte des dispositions citées au point précédent que la Commission du secret de la défense nationale ne peut alors être saisie qu'à la demande de la juridiction en vue du règlement du litige porté devant elle, si elle l'estime utile. 
 10. Dans la décision attaquée, le ministre des armées a précisé que l'avis de sécurité, émis par le service de renseignement compétent et au vu duquel a été édicté le refus d'habilitation opposé à M. B, reposait sur des informations couvertes par le secret de la défense nationale et qui ne pouvaient donc être divulguées. Ce faisant, il n'a pas révélé le motif de sa décision. Par suite, si dans son mémoire en défense, le ministre demande au tribunal de procéder à une substitution de motif, cette demande ne peut qu'être écartée. En revanche, le ministre a indiqué dans ces mêmes écritures qu'eu égard aux vulnérabilités découvertes dans le cadre de la demande d'habilitation, M. B ne présentait pas les conditions de confiance et d'aptitude indispensables à l'exercice des fonctions au sein du service de logistique de la marine de Toulon compte tenu, d'une part, qu'il pourrait faire l'objet de pressions de la part de services étatiques ou militaires en raison de ses liens étroits avec le Maroc et, d'autre part, de son comportement au sein de l'institution militaire. Ainsi, le ministre a révélé les motifs justifiant le refus d'habilitation, à l'exception des informations couvertes par le secret de la défense nationale. 
 11. Il ressort de la demande d'avis formulée le 16 mars 2021 par le commandement auprès du service local de psychologie appliquée (SLPA) de Toulon sur la capacité du second-maître B à occuper l'emploi tenu au sein du service de logistique de la marine (SLM) et, plus généralement, à servir dans la marine que si " le SM B semble attaché à l'institution, il exprime régulièrement des volontariats pour participer à des missions, il effectue avec application les tâches qui lui sont confiées mais il fait preuve d'un manque d'investissement et de motivation pour surmonter les pics d'activité et répondre aux attentes fortes d'un service de soutien des unités opérationnelles. Il manque de patience et doit corriger et maîtriser son attitude envers la hiérarchie directe et les différents responsables du domaine RH. Ces défauts amènent à une perte de confiance de la hiérarchie ". L'avis défavorable émis le 21 mars 2021 par le SLPA à la suite de cette demande indique notamment que l'intéressé " présente de multiples difficultés d'adaptation et semble solliciter des aménagements horaires pour convenances tout à fait personnelles ", qu'il " semble entretenir des rapports controversés au cadre institutionnel et plus spécifiquement aux femmes militaires. Parfois, il peut se sentir moqué, peu respecté ou lésé, et ne parvient pas à travailler sur ces points, autrement qu'en se montrant processif " et conclut comme suit : " nous préconisons qu'il soit maintenu en SAT (service à terre) mais tenu écarté d'un emploi au profit d'une unité opérationnelle ". Il s'ensuit que les difficultés de positionnement de M. B vis-à-vis de sa hiérarchie et de certains de ses collègues ont entraîné une perte de confiance totale et réciproque et créé une situation de blocage caractérisant une vulnérabilité pour le service. Par suite, ce seul motif est de nature à justifier la décision attaquée et M. B, qui ne conteste pas utilement cette perte de confiance, n'est pas fondé à soutenir que la décision refusant de l'habiliter aux niveaux " confidentiel-défense " et " secret défense ", serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense ni de demander au ministre des armées, sur le fondement de l'article L. 2312-4 du code de la défense, de déclassifier et de communiquer l'avis de sécurité et les documents annexés à cet avis, que les conclusions à fin d'annulation de la décision du ministre des armées du 7 février 2022, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre des armées.  
 Délibéré après l'audience du 23 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bernabeu, présidente, 
 M. Riffard, premier conseiller,  
 M. Cros, premier conseiller.  
 Le présent jugement a été rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mai 2025.  
 Le rapporteur, 
 Signé  
 D. RIFFARD 
 La présidente, 
 Signé 
 M. BERNABEU 
 La greffière, 
 Signé 
                                        G. BODIGER 
 La République mande et ordonne au ministre des armées, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.