TA33 · 6ème Chambre — 11 octobre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 17 janvier et 26 juillet 2022, Mmes F, H, C et M. et Mme B demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération n° 2021-141 du 18 novembre 2021par laquelle le centre communal d'action sociale (CCAS) de Bordeaux a constaté la désaffectation et prononcé le déclassement des parcelles de la Cité jardin à Gradignan d'une superficie d'environ 76 187 m² ;  
 2°) d'annuler la délibération n° 2021-142 du 18 novembre 2021 par laquelle le CCAS de Bordeaux a autorisé la cession des parcelles de la Cité jardin à Gradignan au profit de la société publique locale La Fabrique de Bordeaux Métropole ;  
 3°) de mettre à la charge du CCAS de Bordeaux la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à chacune des requérantes ;  
 4°) de mettre à la charge du CCAS de Bordeaux les entiers dépens.   
 Ils soutiennent que :  
 En ce qui concerne la délibération n°2021-141 
 - le conseil d'administration du CCAS de Bordeaux a constaté à tort la désaffectation de l'ensemble immobilier constitué des parcelles bâties de la cité jardin dès lors que les logements sont tous habités ;  
 - le conseil municipal de la Ville de Bordeaux ne s'est prononcé que sur la cession et non sur la désaffectation ni le déclassement, en méconnaissance de l'article L. 2241-5 du code général des collectivités territoriales ;  
 - en l'absence de procédure de révision du legs, la délibération qui en méconnait les conditions est par là même illégale ;  
 - les administrateurs du CCAS et les conseillers municipaux de la Ville de Bordeaux ont été tenus dans l'ignorance de l'existence de la donation.   
 En ce qui concerne la délibération n°2021-14- le CCAS ne pouvait légalement dans la même réunion de son conseil d'administration adopter deux délibérations constatant premièrement la désaffection et prononçant le déclassement puis, secondement, autorisant la cession des immeubles concernés ; par suite la délibération n° 2021-36 prise au vu de la délibération n°2021-35 non encore exécutoire, est entachée d'une erreur de droit ;  
 - en l'absence de procédure de révision du legs, la délibération qui en méconnait les conditions est par là même illégale.   
 Par un mémoire en défense enregistré le 20 juillet 2022, le CCAS de Bordeaux représenté par Me Heymans, avocat, conclut à l'irrecevabilité de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants.  
 Il fait valoir que les requérants ne présentent pas d'intérêt pour agir et qu'en tout état de cause, aucun des moyens de la requête n'est fondé.   
 Par un mémoire en intervention enregistré le 31 juillet 2022, la société publique locale (SPL) La Fabrique de Bordeaux Métropole représentée par Me Thomé, avocat, conclut à l'irrecevabilité de la requête. Elle fait valoir que les requérants ne présentent pas d'intérêt pour agir et qu'en tout état de cause, aucun des moyens de la requête n'est fondé.   
 Un mémoire des requérants, enregistré le 26 août 2023, n'a pas été communiqué.  
 Par une ordonnance du 25 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 31 juillet 2023.  
 Une note en délibéré, présentée par le CCAS de Bordeaux, a été enregistrée le 22 septembre 2023.  
 Une note en délibéré, présentée par la SPL la Fabrique de Bordeaux Métropole, a été enregistrée le 25 septembre 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code de l'expropriation ;  
 - le code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Mounic, rapporteure ; 
 - les conclusions de Mme Patard, rapporteure publique ; 
 - les observations de Mme F, représentant les requérants ; 
 - les observations de Me Quevarec, substituant Me Heymans, représentant le CCAS de Bordeaux ; 
 - et les observations de Me Thomé, représentant la SPL La Fabrique de Bordeaux Métropole.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Bordeaux métropole a validé en 2017 et 2018 la création d'une zone d'activité concertée (ZAC), sur le territoire de la commune de Gradignan, comprenant la création et la restructuration de différents services publics ainsi que la construction de logements et de commerces, services et bureaux. Dans le cadre du projet d'aménagement de la ZAC, le centre communal d'action sociale (CCAS) de Bordeaux, propriétaire de terrains situé dans l'emprise du projet, a par délibération n° 2021-141 constaté la désaffectation et prononcé le déclassement des parcelles de la Cité jardin à Gradignan et par délibération n° 2021-142 du 18 novembre 2021 autorisé leur cession au profit de la société publique locale La Fabrique de Bordeaux Métropole, en charge du projet d'aménagement de la ZAC. Par la présente requête, Mmes F, H, C et M. et Mme B demandent au tribunal d'annuler les délibérations n°2021-141 et n°2021-142 du 18 novembre 2021 du CCAS de Bordeaux.   
 Sur les fins de non-recevoir 
 2. Le CCAS de Bordeaux et la SPL La Fabrique de Bordeaux Métropole soutiennent que les requérants n'ont pas d'intérêt à agir. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les requérants justifient être locataires des logements situés à la Cité jardin qui, par les délibérations attaquées du 18 novembre 2021 sont désaffectés et déclassés du domaine public et cédés à la SPL La Fabrique de Bordeaux Métropole. Les requérants présentent ainsi un intérêt direct, certain et personnel à contester les délibérations précitées qui désaffectent et cèdent leurs logements qui ont vocation à être détruits en vue de l'aménagement de la ZAC. Par suite les fins de non-recevoir opposées en défense doivent être écartées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la délibération n°2021-141 du 18 novembre 2021  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-16 du code de l'action sociale et des familles : " La convocation est accompagnée de l'ordre du jour arrêté par le président ; elle est adressée aux membres du conseil trois jours au moins avant la date de la réunion et accompagnée, dans les villes de 3500 habitants et plus, d'un rapport explicatif sur les affaires soumises à délibération ".  
 4. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort du rapport de présentation de la délibération en litige que des informations relatives au projet et la procédure de déclassement ainsi que des plans de situation ont été apportées aux membres du conseil d'administration qui a été régulièrement convoqué. En outre, il ressort du procès-verbal de la réunion 29 avril 2021 du conseil d'administration du CCAS de Bordeaux que la SPL la Fabrique de Bordeaux Métropole, représentée par son directeur, a présenté le projet lors de la session avec un focus sur l'emprise du CCAS et a insisté notamment sur " la démolition de 49 maisons ". Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les membres du conseil d'administration auraient été insuffisamment informés. Le moyen doit être écarté comme manquant en fait.  
 5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2241-5 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations par lesquelles les commissions administratives chargées de la gestion des établissements publics communaux changent en totalité ou en partie l'affectation des locaux ou objets immobiliers ou mobiliers appartenant à ces établissements, dans l'intérêt d'un service public ou privé quelconque, ou mettent ces locaux et objets à la disposition, soit d'un autre établissement public ou privé, soit d'un particulier, ne sont exécutoires qu'après accord du conseil municipal. / Les délibérations par lesquelles les conseils d'administration des établissements publics communaux d'hébergement des personnes âgées se prononcent sur l'affectation des immeubles sont régies par l'article L. 315-12 du code de l'action sociale et des familles ". D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " () dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ".  
 6. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de la ville de Bordeaux a délibéré, le 5 octobre 2021, sur la cession des parcelles de la cité jardin au profit de la SPL La Fabrique de Bordeaux métropole dans le cadre de l'aménagement de la ZAC et a rendu un avis favorable. Il ressort également des termes de la délibération qu'elle vise l'article L. 2241-5 du code général des collectivités, qu'elle comporte un considérant portant sur la sollicitation de l'accord du conseil municipal par application des dispositions précitées et prenant en compte " le changement d'affectation des biens du CCAS de Bordeaux ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, quand bien même la délibération a pour titre " cession ", en donnant un avis favorable sur la cession des parcelles du CCAS, le conseil municipal s'est nécessairement prononcé sur la désaffectation et le déclassement préalable des parcelles. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 2241-5 précité ont été méconnues. En outre, il ressort également du rapport de présentation de la délibération transmis avec la convocation envoyée le 28 septembre 2021, que l'ensemble des éléments d'information relative au projet et nécessaire à sa bonne compréhension ont bien été porté à la connaissance des élus. En l'occurrence, il n'est aucunement démontré que la connaissance de l'existence de la donation Deutsch de la Meurthe aurait exercé une influence sur le sens de la décision ou privé les conseillers d'une garantie au regard des éléments ci-avant présentés. Par suite, le moyen doit être écarté dans toutes ses branches.  
 7. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2141-1 du même code : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ". 
 8. Les requérants soutiennent que le conseil d'administration du CCAS de Bordeaux a constaté à tort la désaffectation de l'ensemble immobilier constitué des parcelles bâties de la cité jardin dès lors que les logements sont tous habités. Il est constant que les logements de la cité jardin sont des logements sociaux gérés par Domofrance, titulaire à ce titre d'un bail emphytéotique administratif (BEA). Cependant, si les offices publics d'habitations à loyers modérés ont le caractère d'établissements publics et s'ils gèrent un service public administratif, les logements dont ils sont propriétaires appartiennent à leur domaine privé. Ainsi, si Domofrance qui est une société anonyme d'habitations à loyer modéré assure à Bordeaux la gestion du parc immobilier social et est à ce titre titulaire d'une mission de service public, les logements dont il s'agit appartiennent déjà au domaine privé du CCAS. Dans ces conditions, la délibération portant désaffectation et déclassement de la cité jardin n'a pas pu, en tout état de cause, méconnaître les dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques.  
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2222-19 du code général de la propriété des personnes publiques : " La révision des conditions et charges grevant les dons et legs consentis au profit des collectivités territoriales et de leurs établissements publics est régie par les dispositions de l'article L. 1311-17 du code général des collectivités territoriales ". Aux termes de l'article L. 1311-17 du code général des collectivités territoriales : " La révision des conditions et charges grevant les donations ou legs consentis au profit des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics est régie par les articles 900-2 à 900-8 du code civil ". Les articles 900-2 à 900-8 du code civil précisent les modalités de la révision des conditions et charges appliquées à certains legs. Ainsi, aux termes de l'article 900-2 du code civil : " Tout gratifié peut demander que soient révisées en justice les conditions et charges grevant les donations ou legs qu'il a reçus, lorsque, par suite d'un changement de circonstances, l'exécution en est devenue pour lui soit extrêmement difficile, soit sérieusement dommageable ". Aux termes de l'article 900-4 du même code : " Le juge saisi de la demande en révision peut, selon les cas et même d'office, soit réduire en quantité ou périodicité les prestations grevant la libéralité, soit en modifier l'objet en s'inspirant de l'intention du disposant, soit même les regrouper, avec des prestations analogues résultant d'autres libéralités. / Il peut autoriser l'aliénation de tout ou partie des biens faisant l'objet de la libéralité en ordonnant que le prix en sera employé à des fins en rapport avec la volonté du disposant. / Il prescrit les mesures propres à maintenir, autant qu'il est possible, l'appellation que le disposant avait entendu donner à sa libéralité ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la modification des charges et conditions grevant un bien légué ou l'aliénation de ce bien ne peut avoir lieu que par décision de justice, dans les conditions et selon la procédure définie par les articles 900-2 à 900-8 du code civil. 
 10. La délibération du 18 novembre 2021 n'a d'effet que sur la désaffectation et le déclassement du bien. Elle n'a pour effet ni d'autoriser une quelconque construction ni de définir des règles d'urbanisme. Ainsi, la circonstance à la supposer établie que les équipements prévus dans le périmètre de la ZAC seraient incompatibles avec les charges du legs consenti au centre communal d'action sociale de Bordeaux est sans incidence sur la légalité de la délibération portant désaffectation et déclassement d'une parcelle. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée méconnait les dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques et du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 En ce qui concerne la délibération n°2021-142 du 18 novembre 2021 
 11. Il ressort des pièces du dossier que Mme I a légué en 1920 au bureau de bienfaisance de Bordeaux une propriété d'environ trente hectares à la condition que le bénéficiaire du legs s'oblige à exécuter et remplir à perpétuité la donation à partir de son acceptation. Il est précisé que la donation servira à constituer une œuvre de gratitude de préférence dénommée " Repos maternel " destinée d'une part, à recevoir principalement des femmes enceintes avant leur accouchement dans un but de repos et des femmes récemment accouchées pourvu qu'elles allaitent elles-mêmes leurs enfants, le cas échéant accompagnées de leurs enfants ; d'autre part, à recevoir, dans un autre local sur les terrains de la fondation, des enfants dont l'état de santé nécessiterait quelque repos ; enfin, à entretenir une consultation externe destinée à donner des conseils hygiéniques et médicaux aux femmes et aux enfants jusqu'à l'âge de seize ans. L'acte de donation mentionne également que : " l'ensemble de la donation devra être exclusivement affectée aux destinations ci-dessus ". Or, il est constant que les parcelles de la cité jardin objet des délibérations en litige font partie de l'emprise de la donation et par suite devraient être dédiées exclusivement à l'œuvre du Repos maternel. Si le tribunal a décidé dans son jugement n°2103445 du 7 juin 2023 que le moyen tiré de la méconnaissance des conditions du legs était inopérant s'agissant de l'arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique les travaux de réalisation de la ZAC, un tel moyen peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération autorisant la cession de biens en litige, laquelle met un terme aux obligations pesant sur le CCAS de Bordeaux. Ainsi, en autorisant la cession des parcelles à la SPL La Fabrique de Bordeaux métropole, afin de réaliser la ZAC de Gradignan qui ne poursuit aucunement la satisfaction de la destination de la donation, le CCAS de Bordeaux a méconnu les conditions grevant le bien légué. En outre, la circonstance que, depuis l'entre-deux-guerres, l'affectation des terrains n'était déjà plus en conformité avec ces conditions, les terrains ayant été dédiés plus généralement à un usage social par la création d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), est sans incidence et ne saurait exonérer l'administration de son obligation de demander au tribunal judiciaire la révision de la donation avant de procéder à un changement de destination des terrains. Par ailleurs, s'il ressort des pièces du dossier qu'une partie du terrain du legs est encore affecté au repos maternel, une telle circonstance est également sans incidence dès lors que l'acte de donation indique expressément que l'ensemble des terrains doit être exclusivement affecté à l'œuvre de bienfaisance.  
 12. De plus, les défendeurs ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 222-2 du code de l'expropriation qui prévoient que les cessions amiables réalisées dans le périmètre d'une déclaration d'utilité publique éteignent tous droits réels ou personnels existant sur les immeubles, ces dispositions ne s'appliquant qu'une fois la cession intervenue, et étant sans incidence sur la légalité de la délibération autorisant la cession. 
 13. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le CCAS de Bordeaux a méconnu les dispositions des articles L. 1311-17 du code général des collectivités territoriales et L. 2222-19 du code général de la propriété des personnes publiques en s'abstenant de mettre en œuvre la procédure de révision de la donation telle que prévue aux articles 900-2 et suivants du Code civil. Il y a lieu, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, d'annuler uniquement la délibération n°2021-142 du 18 novembre 2021 du CCAS de Bordeaux.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les requérants ne justifient pas des frais qu'ils soutiennent avoir engagés. Par suite, les conclusions qu'ils présentent au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des requérants au titre des frais exposés par le CCAS de Bordeaux et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération n°2021-142 du 18 novembre 2021 du CCAS de Bordeaux est annulée.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mmes F, H, C et M. et Mme B, au centre communal d'action sociale de Bordeaux et à la société publique locale La Fabrique de Bordeaux Métropole.  
 Délibéré après l'audience du 18 septembre 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Delvolvé, président, 
 Mme Mounic, première conseillère,  
 Mme Passerieux, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 11 octobre 2023 
 La rapporteure, 
 S. MOUNIC 
 Le président, 
 Ph. DELVOLVÉLe greffier, 
 A. PONTACQ 
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier  
 N°2200270