TA30 · 1ère Chambre — 7 mai 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 janvier 2022, 25 décembre 2023 et 29 janvier 2024 sous le n° 2200295, Mmes C et B A, représentées par Me Hequet, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2021 par lequel le maire de Venasque a refusé de délivrer un permis de construire à Mme C A, ensemble la décision du 14 décembre 2021 de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Venasque de délivrer le permis de construire demandé dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Venasque la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est illégal ; 
 - le motif tiré du risque pour la sécurité publique au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est infondé dès lors que le permis demandé aurait pu être délivré en étant assorti de prescriptions sur ce point ;  
 - la substitution de motif sollicitée en défense doit être écartée.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 octobre 2023 et 16 janvier 2024 et un mémoire enregistré le 7 février 2024 et non communiqué, la commune de Venasque, représentée par la SELARL Strat avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mmes A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions de la requête, en tant qu'elles sont présentées par Mme B A, sont irrecevables dès lors qu'elle n'a pas intérêt à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ; 
 - la déclaration préalable de lotissement délivrée à M. A étant caduque à la date à laquelle la demande de permis de construire a été déposée, le refus litigieux aurait pu être fondé sur la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone N qui lui étaient opposables ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 II - Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 janvier 2022, 25 décembre 2023 et 29 janvier 2024 sous le n° 2200296, Mmes C et B A, représentées par Me Hequet, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2021 par lequel le maire de Venasque a refusé de délivrer un permis de construire à Mme C A, ensemble la décision du 14 décembre 2021 de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Venasque de délivrer le permis de construire demandé dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Venasque la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est illégal ; 
 - le motif tiré du risque pour la sécurité publique au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est infondé dès lors que le permis demandé aurait pu être délivré en étant assorti de prescriptions sur ce point ;  
 - la substitution de motif sollicitée en défense doit être écartée.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 octobre 2023 et 16 janvier 2024 et un mémoire enregistré le 7 février 2024 et non communiqué, la commune de Venasque, représentée par la SELARL Strat avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mmes A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions de la requête, en tant qu'elles sont présentées par Mme B A, sont irrecevables dès lors qu'elle n'a pas intérêt à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ; 
 - la déclaration préalable de lotissement délivrée à M. A étant caduque à la date à laquelle la demande de permis de construire a été déposée, le refus litigieux aurait pu être fondé sur la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone N qui lui étaient opposables ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 III - Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 janvier 2022, 25 décembre 2023 et 29 janvier 2024 sous le n° 2200297, Mmes C et B A, représentées par Me Hequet, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2021 par lequel le maire de Venasque a refusé de délivrer un permis de construire à Mme B A, ensemble la décision du 14 décembre 2021 de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Venasque de délivrer le permis de construire demandé dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Venasque la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est illégal ; 
 - le motif tiré du risque pour la sécurité publique au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est infondé dès lors le permis demandé aurait pu être délivré en étant assorti de prescriptions sur ce point ;  
 - la substitution de motif sollicitée en défense doit être écartée.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 octobre 2023 et 16 janvier 2024 et un mémoire enregistré le 7 février 2024 et non communiqué, la commune de Venasque, représentée par la SELARL Strat avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mmes A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions de la requête, en tant qu'elles sont présentées par Mme C A, sont irrecevables dès lors qu'elle n'a pas intérêt à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ; 
 - la déclaration préalable de lotissement délivrée à M. A étant caduque à la date à laquelle la demande de permis de construire a été déposée, le refus litigieux aurait pu être fondé sur la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone N qui lui étaient opposables ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces des dossiers.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lahmar,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Rouault pour les requérantes et celles de Me Dupont pour la commune de Venasque.  
 Une note en délibéré, présentée pour Mmes A, a été enregistrée dans chacune des trois instances le 18 avril 2024.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 8 juin 2017, le maire de Venasque ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. D A, décédé le 10 juin 2021, en vue de la division en trois lots à bâtir de la parcelle cadastrée section F n° 181. Le 7 juin 2021, son épouse, Mme C A, a déposé auprès des services de la commune de Venasque deux demandes de permis de construire nos PC 84143 21 C0007 et PC 84143 21 C0008 portant respectivement sur l'édification d'une maison individuelle avec garage sur les lots 1 et 2 issus de cette division. Le même jour, la fille de M. A, Mme B A, a déposé une demande de permis de construire n° PC 84143 21 C0009 pour l'édification d'une maison individuelle sur le troisième lot composant ce terrain. Mmes C et B A demandent l'annulation des trois arrêtés du 5 août 2021 par lesquels le maire de Venasque a rejeté leurs demandes de permis de construire, ensemble les trois décisions du 14 décembre 2021 par lesquelles il a rejeté le recours gracieux commun qu'elles ont formé le 1er octobre précédent.  
 2. Les trois instances susvisées concernent des projets relatifs à une même parcelle, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, par suite, de les joindre et de statuer par un seul jugement.  
 Sur les fins de non-recevoir soulevées dans les trois instances : 
 3. Dès lors que l'intérêt de Mme C A à demander l'annulation des refus de permis de construire contestés dans les instances nos 2200295 et 2200296 et celui de Mme B A à demander l'annulation du refus de permis de construire attaqué dans l'instance n° 2200297 sont établis par les pièces du dossier et ne sont d'ailleurs pas contestés, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des trois requêtes en raison du défaut d'intérêt à agir de l'une des deux requérantes dans chacune des trois instances ne peut qu'être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation: 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis () d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés () ". 
 5. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte du projet et, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 
 6. Pour refuser de délivrer les trois permis de construire sollicités, le maire de Venasque s'est notamment fondé sur les dispositions précitées de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme. A cet égard, il a relevé que, d'une part, les réseaux publics d'eau potable et d'assainissement n'étaient pas existants au droit de la parcelle dont les lots servant d'assiette aux projets sont issus et que, d'autre part, chacun des projets impliquait une extension de 120 mètres du réseau électrique représentant une contribution d'un montant de 12 978,51 euros qui n'avait pas été inscrite au budget de la commune et dont elle ne pouvait indiquer dans quel délai elle pourrait être réalisée.  
 7. D'abord, si le tribunal administratif de Nîmes s'est prononcé dans un précédent jugement n° 1800538 du 15 octobre 2019 rendu à la requête de M. D A sur le raccordement de la parcelle aux réseaux publics d'eau potable, d'assainissement et d'électricité, l'autorité de chose jugée s'attachant à cette décision ne faisait pas obstacle à ce que le maire de Venasque, saisi dans le cadre des présentes instances par des parties différentes, de projets de construction de nature différente du projet de division sur lequel le tribunal a statué dans le cadre de son précédent jugement, rejette les demandes de permis de construire en litige pour un motif similaire. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que les projets en litige prévoient d'acheminer les différents réseaux publics au droit des constructions à partir d'un raccordement sur la parcelle cadastrée section F n° 686 via une servitude de tréfonds concédée sur celle-ci, puis par une traversée du chemin de Peyan. Ces indications sont reportées dans le plan de masse et la notice descriptive de chacun des dossiers de demande de permis de construire, auxquels a été également joint un plan sommaire de situation matérialisant ladite servitude. Dans ce cadre, d'une part, le syndicat Rhône-Ventoux, consulté en sa qualité de gestionnaire des réseaux publics d'eau potable et d'assainissement sur les trois projets, a indiqué dans ses avis que ces réseaux ne sont pas existants au droit de la parcelle, que " le compteur d'eau et le regard de branchement d'assainissement seront positionnés en limite du chemin de Venasque " et que " des extensions devront être réalisées, en terrain privé, après compteur et regard de branchement et aux frais du particulier, pour desservir la parcelle ". Les extensions visées par ces avis étant expressément indiquées comme étant à réaliser en terrain privé, sans contribution due par la commune, il en résulte que les projets n'impliquaient pas d'extension des réseaux publics d'assainissement et d'eau potable entrant dans le champ de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.  
 8. D'autre part, si Enedis, gestionnaire du réseau public d'électricité, a conclu dans les trois avis émis sur les projets litigieux que le raccordement des constructions nécessitait une extension de 120 mètres de ce réseau, il ressort toutefois du plan joint à cet avis qu'il est fondé sur la distance entre la parcelle servant d'assiette aux projets et le poste basse tension " Escombeaux " alors qu'il vient d'être dit que les projets prévoient le raccordement des constructions à partir de la parcelle cadastrée section F n° 686, plus proche de ce poste, via une servitude de tréfonds. A ce titre, si la commune de Venasque fait valoir en défense que cette hypothèse de raccordement ne pouvait être retenue compte tenu de ce que seule une promesse de constitution de servitude a été conclue et de ce que les conditions suspensives dont elle est assortie n'ont pas été réalisées, il ne lui appartenait pas de procéder au contrôle de la validité de cet engagement, les autorisations d'urbanisme étant accordées sous réserve des droits des tiers. En tout état de cause, les trois demandes ont été déposées le 7 juin 2021, date à laquelle le délai de réalisation de la condition suspensive relative à la vente de la parcelle à un acquéreur unique dont fait état la commune, fixé à 18 mois à compter du 23 octobre 2020, n'avait pas expiré. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que, d'une part, le motif tiré de l'application des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur de fait en ce qui concerne le raccordement des constructions au réseau électrique et que, d'autre part, les trois projets ne nécessitaient pas d'extension des réseaux publics d'eau potable et d'assainissement pour l'application de ces dispositions. Les requérantes sont, dès lors, fondées à soutenir que c'est à tort que le maire de Venasque a refusé de faire droit à leurs demandes de permis de construire sur ce fondement.  
 9. En deuxième lieu, l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 
 10. Le maire de Venasque a également considéré, pour rejeter les trois demandes de permis de construire, que les projets présentaient un risque pour la sécurité publique au sens des dispositions précitées compte tenu de l'aléa fort de feu de forêt dont sont affectés les terrains. A cet égard, il ressort du porter à connaissance établi par le préfet de Vaucluse à l'occasion de l'élaboration du plan local d'urbanisme communal que ce document, dépourvu de valeur réglementaire, ne préconise d'interdire les constructions nouvelles que dans les secteurs affectés par un aléa très fort de feu de forêt, et non par un aléa fort. Par ailleurs, tant le maire dans l'arrêté attaqué que la commune en défense font état de ce que les caractéristiques de la voie d'accès aux trois lots ne permettent pas le passage des véhicules d'incendie et de secours. Sur ce point, il n'est pas établi que le chemin de Peyan, d'une largeur d'environ 3,8 mètres au regard des vues aériennes auxquelles renvoient la commune, qui dessert des constructions existantes en amont et dont les accotements sont partiellement praticables, ne serait pas accessible à ces véhicules. Les requérantes sont ainsi fondées à soutenir qu'en refusant de délivrer les permis de construire en cause au motif qu'ils présentaient un risque pour la sécurité publique, le maire de Venasque a entaché ses décisions d'erreur d'appréciation.  
 Sur les substitutions de motif invoquées en défense : 
 11. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.  
 12. Aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date. " L'article R. 424-18 du même code dispose que : " Lorsque la déclaration porte sur un changement de destination ou sur une division de terrain, la décision devient caduque si ces opérations n'ont pas eu lieu dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R*424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. () ". Enfin, en application de l'article R. 424-19 de ce code : " En cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou de recours devant la juridiction civile en application de l'article L. 480-13, le délai de validité prévu à l'article R. 424-17 est suspendu jusqu'au prononcé d'une décision juridictionnelle irrévocable. " 
 13. Ainsi qu'évoqué précédemment, il ressort des pièces du dossier que les trois lots constituant le terrain d'assiette de chacun des projets sont issus de la division de la parcelle cadastrée section F n° 181 telle qu'autorisée par l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable du maire de Venasque du 8 juin 2017. La commune fait valoir en défense que la division en cause n'ayant pas été réalisée dans le délai de trois ans prévu à l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme précité, la déclaration préalable était caduque à la date à laquelle les demandes de permis de construire ont été déposées, de sorte que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Venasque, entrées en vigueur le 14 novembre 2019 et auxquelles contreviennent les projets, leur étaient applicables. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, ainsi que la commune le reconnaît elle-même, la déclaration préalable du 8 juin 2017 a été retirée par le maire de Venasque par arrêté du 7 septembre suivant, lequel a lui-même été annulé par le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 15 octobre 2019 mentionné au point 7, devenu définitif. A supposer même que, comme le fait valoir la commune en défense, le retrait illégal de la déclaration préalable en cause, qui constitue un fait imputable à l'administration ayant fait obstacle à l'exécution des travaux, n'ait entraîné qu'une suspension de son délai de validité et non son interruption, le délai de trois ans prévu à l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme n'aurait expiré au plus tôt que le 9 février 2022, soit postérieurement au dépôt des trois demandes de permis de construire en litige. La déclaration préalable n'était donc pas caduque lorsque ces trois autorisations ont été sollicitées et les refus contestés n'auraient pu être fondés sur la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Venasque, adoptées moins de cinq ans suivant la date de délivrance de la décision de non-opposition à déclaration préalable, conformément à l'article L. 442-14 précité. La substitution de motif invoquée dans chacune des instances sur ce point doit, par conséquent, être écartée.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mmes A sont fondées à demander l'annulation des trois arrêtés du maire de Venasque du 5 août 2021, ensemble les décisions du 14 décembre 2021 par lesquelles il a rejeté leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Eu égard aux motifs d'annulation retenus, il y a lieu d'enjoindre au maire de Venasque de délivrer les trois permis de construire sollicités dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Mmes A, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Venasque la somme globale de 2 500 euros à verser à Mmes A au titre des mêmes dispositions.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les arrêtés du maire de Venasque du 5 août 2021 et les décisions du 14 décembre 2021 portant rejet du recours gracieux formé par Mmes A sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Venasque de délivrer à Mme C A et à Mme B A les permis de construire qu'elles ont chacune sollicités dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune de Venasque versera à Mmes C et B A une somme globale de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Venasque sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, à Mme B A et à la commune de Venasque.  
 Délibéré après l'audience du 16 avril 2024 où siégeaient : 
 - M. Ciréfice, président, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - Mme Hoenen, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 L. LAHMAR 
 Le président, 
 C. CIREFICELa greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2200295, 2200296, 2200297