TA14 · 3ème Chambre — 2 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 3 et 23 février 2022, le 9 décembre 2022 et le 6 janvier 2023, M. A B, représenté par Me Chevalier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions tacites de retrait, de réduction, de récupération et de retenue des aides " Système polycultures Elevage " du dispositif des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) dues au titre des campagnes 2015 à 2019, révélées par les relevés de situation des 9 et 17 juin 2021 et du 18 octobre 2021 ;  
 2°) d'annuler les titres exécutoires émis le 27 mai 2021 pour un montant de 1 165,82 euros, le 9 juin 2021 pour un montant de 15 997,61 euros et le 17 juin 2021 pour un montant de 1 086,47 euros pour le recouvrement d'un trop-perçu d'aides agricoles ; 
 3°) de le décharger du paiement de ces sommes ;  
 4°) d'enjoindre au préfet de l'Orne et à l'Agence de services et de paiement (ASP) de réexaminer son dossier et de procéder au reversement des aides récupérées, à hauteur de 36 449,90 euros, dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 5°) de mettre à la charge de l'Etat, et le cas échéant de l'ASP, la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il ne conteste pas les relevés de situation en eux-mêmes mais les décisions révélées par ces relevés ; 
 - à titre principal, il n'a commis aucun manquement de nature à justifier le retrait et la réduction de l'aide et c'est à tort que l'administration a considéré qu'il n'avait pas respecté l'obligation de non-retournement de prairie ; d'une part, la parcelle correspondant à l'îlot n° 12 engagée pour obtenir ces aides n'était pas soumise à l'interdiction de retournement de prairie, ayant été déclarée comme prairie temporaire et non comme prairie permanente ; en outre, ce n'est qu'à partir de la sixième année, soit 2020 et non 2019, que le basculement automatique de la parcelle n° 1 de l'îlot 12 en prairie permanente aurait pu être opéré ; d'autre part, il n'a jamais procédé au retournement de la parcelle ; les services de la direction départementale des territoires de l'Orne et de l'ASP ne pouvaient se fonder sur une simple suspicion de retournement de prairie mais étaient tenus de s'assurer de l'existence de cette anomalie par un " contrôle visuel du couvert " ;  
 - les décisions de l'ASP de récupération des aides par compensation, qui ont porté sur une somme totale de 8 037,08 euros, sont illégales dès lors que les créances n'étaient pas certaines, liquides et exigibles ;  
 - les titres exécutoires sont illégaux dès lors qu'ils poursuivent des créances infondées ;  
 - à titre subsidiaire, les décisions de retrait, de réduction et de récupération par compensation ne sont pas motivées, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - aucune procédure contradictoire n'a été menée avant que ne soient prises les décisions de réduction des aides versées au titre des campagnes 2015 à 2018 et ce, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - les titres exécutoires ne mentionnent pas la base légale des demandes de remboursement ni les motifs pour lesquels les aides font l'objet d'une demande de restitution ; en outre, ils ne mentionnent pas les bases de liquidation ni les éléments de calcul des créances concernées. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 1er juillet 2022 et le 27 décembre 2022, le préfet de l'Orne conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 9 novembre 2022, la région Normandie, représentée par Me Cuzzi, conclut, à titre principal, à sa mise hors de cause, subsidiairement, au rejet de la requête. 
 Elle soutient que :  
 - elle intervient en qualité d'autorité de gestion et non comme service instructeur ; 
 - les conclusions tendant à l'annulation des décisions de retrait et de réduction d'aide sont irrecevables dès lors qu'elles sont dirigées contre des relevés de situation qui constituent des actes préparatoires et ne font pas griefs ;  
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (UE) n°1306/2013 du 17 décembre 2013 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties de ce que l'affaire serait appelée à l'audience du 9 janvier 2024. Compte tenu des conditions météorologiques rendant impossible le maintien de cette audience, les parties ont été averties, dès le 9 janvier 2024, de ce que l'affaire était renvoyée à une audience le 12 janvier 2024. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Remigy, 
 - les conclusions de Mme C,  
 - les observations de Me Chevalier, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B exerce une activité d'élevage de bovins allaitants à Saint-Jouin-de-Blavou. Il a sollicité, le 27 mai 2015, le bénéfice de l'aide agro-alimentaire environnementale et climatique " système polycultures élevage dominante élevage niveau 3 ", dite aide SPE3. Par une décision d'engagement du 23 octobre 2017, l'Etat et la région Normandie se sont engagés à lui verser cette aide à hauteur d'une somme annuelle de 15 997,61 euros à compter du 15 juin 2015 et pendant une période de cinq années. Dans le cadre de la reconduction de la politique agricole commune (PAC) 2015-2020, il a sollicité la prolongation de l'aide SPE3 le 6 juin 2020. Par une décision d'engagement du 2 février 2021, l'Etat et la région se sont engagés à lui verser une aide annuelle de 3 752,95 euros. Par ailleurs, en consultant son relevé de situation sur la plateforme Télépac le 9 juin 2021, M. B a constaté que l'aide SPE3 qu'il avait perçue au titre de la campagne 2019 lui avait été retirée et que les sommes versées pour les campagnes 2015, 2017 et 2018 avaient été réduites. Le relevé de situation du 17 juin 2021 l'informait que l'aide SPE3 accordée pour la campagne 2016 avait également été réduite et le relevé du 18 octobre 2021 de ce qu'une partie des sommes dues par l'intéressé serait compensée sur les aides versées au titre de la campagne 2021, à hauteur de 9 100 euros. Enfin, par un courrier du 30 novembre 2021, l'Agence de services et de paiement (ASP) l'a informé que sa situation faisait apparaître un trop perçu d'un montant de 18 240,90 euros et lui a notifié trois titres exécutoires datés du 27 mai 2021, du 9 juin 2021 et du 17 juin 2021 pour la récupération de cette somme. M. B demande l'annulation des décisions de retrait, de réduction, de récupération et de retenue des aides SPE3, révélées par les relevés de situation des 9 et 17 juin 2021 et du 18 octobre 2021 ainsi que des titres exécutoires émis sur leur fondement.  
 Sur les conclusions dirigées contre les décisions de retrait, de réduction, de récupération et de retenue des aides versées :  
 En ce qui concerne la légalité externe des décisions attaquées :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. () ". 
 3. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est au demeurant pas allégué par M. B, que celui-ci aurait sollicité la communication des motifs des décisions attaquées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les décisions seraient entachées d'un défaut de motivation ne peut qu'être écarté.  
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " 
 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. B a été rendu destinataire de " lettres de fin d'instruction " (LFI) le 30 avril 2021, concernant les aides SPE3 sollicitées pour la campagne 2016 et le 3 mai 2021, pour la campagne 2019. Les LFI ont pour objet de restituer le résultat de l'instruction de différentes aides ainsi que les montants perçus en prenant en compte l'ensemble des évènements et constats survenus dans le dossier au titre de la campagne considérée. Elles font notamment état des anomalies constatées sur l'engagement souscrit par l'exploitant et indiquent par ailleurs le " niveau de gravité " de l'anomalie, les anomalies définitives entraînant la rupture de l'engagement sur la partie concernée. En l'espèce, d'une part, les LFI adressées à M. B mentionnaient toutes deux que l'anomalie " retournement de prairie permanente " avait été constatée pour les surfaces engagées au titre de l'aide SPE3 et précisaient qu'il s'agissait d'une anomalie définitive de nature à rompre l'engagement de l'intéressé. D'autre part, ces lettres mentionnaient que le requérant disposait d'un délai de dix jours à compter de leur réception pour formuler des observations écrites et le cas échéant orales et que, passé ce délai, les décisions consécutives aux constats opérés entreraient en vigueur. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que M. B, qui ne pouvait ignorer les conséquences de la rupture de l'engagement qu'il avait lui-même souscrit, au terme duquel le constat d'une anomalie définitive était susceptible de conduire à un reversement total des aides versées sur l'ensemble des cinq années d'engagement, a été averti du constat d'une anomalie s'agissant de son engagement dans la mesure SPE3 et été mis à même de présenter ses observations avant que ne soient prises les décisions attaquées. Par suite, le moyen tiré de ce que les décisions attaquées n'auraient pas été précédées d'une procédure contradictoire doit être écarté.   
 En ce qui concerne la légalité interne des décisions attaquées :  
 S'agissant des décisions de retrait et de réduction des aides :  
 6. Aux termes de l'article 63 du règlement (UE) n°1306/2013 du 17 décembre 2013 : " 1. Lorsqu'il est constaté qu'un bénéficiaire ne respecte pas les critères d'admissibilité, les engagements ou les autres obligations relatifs aux conditions d'octroi de l'aide ou du soutien prévus par la législation agricole sectorielle, l'aide n'est pas payée ou est retirée en totalité ou en partie et, le cas échéant, les droits au paiement correspondants visés à l'article 21 du règlement (UE) n° 1307/2013 ne sont pas alloués ou sont retirés. () ". 
 7. L'aide SPE3 sollicitée par M. B a pour objectif de favoriser le recouplage des ateliers animal et végétal afin d'accroitre l'autonomie alimentaire des exploitations, en valorisant la production d'herbe. Seules les surfaces en terres arables, prairies et pâturages permanents peuvent ainsi être engagées dans cette mesure et chaque surface est classée selon un code culture, appartenant lui-même à une catégorie de surface agricole, qui détermine l'application d'un certain nombre de règles. Il ressort de la notice spécifique de la mesure SPE3, dont le paragraphe 5 fixe le cahier des charges, que les surfaces appartenant à la catégorie des prairies et pâturages permanents (PP), définies comme des surfaces enherbées pendant plus de cinq années consécutives, sont soumises à une interdiction de retournement de prairie " notamment par le labour, ou lors de travaux lourds ", étant précisé que " seul un renouvellement par travail superficiel du sol est autorisé ".  
 8. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle engagée au titre de l'aide SPE3 avait été déclarée comme prairie naturelle par M. B en 2014, code culture élaboré dans le cadre d'une programmation antérieure de la PAC, correspondant à la catégorie des prairies permanentes mises en place par la PAC 2015-2022. Cette parcelle, classée comme prairie permanente, accueillait nécessairement un couvert enherbé depuis plus de cinq années. Elle ne pouvait, en conséquence, être classée l'année suivante comme prairie temporaire, qui correspond aux surfaces enherbées depuis moins de cinq années. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient M. B, sa parcelle appartenait à la catégorie des prairies permanentes et était, dès lors, soumise à une interdiction de retournement de prairie.  
 9. D'autre part, M. B soutient qu'il n'a procédé à aucun retournement de prairie dès lors qu'il n'a pas labouré sa parcelle mais s'est contenté de réaliser un sur-semis qui correspond à un travail superficiel du sol. Toutefois, il résulte des termes de la notice spécifique de la mesure, qui prévoit que le retournement intervient " notamment " par le labour ou lors de travaux lourds, qu'un retournement de prairie peut avoir lieu en dehors de ces hypothèses et que si le travail superficiel du sol est autorisé, il ne peut avoir pour objet qu'un " renouvellement " du sol, un changement de nature de la culture étant dès lors exclu. La fiche des services de la préfecture dont se prévaut le requérant indique d'ailleurs qu'un retournement de prairie s'entend comme " la conversion d'une prairie permanente en terre arable ou en culture permanente ". En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la parcelle de M. B était classée comme prairie permanente depuis 2014 et qu'il l'a déclarée en 2019 avec le code culture " mélange de légumineuses fourragères pures " puis en 2020 comme " mélange de légumineuses fourragères prépondérantes et céréales et/ou oléagineux ", qui appartiennent à la catégorie des terres arables. M. B a donc converti sa prairie en terre de culture, ce que le cahier des charges de la mesure en cause entend précisément proscrire, afin de préserver les surfaces herbagères, comme le précise d'ailleurs le requérant lui-même. Dans ces conditions, M. B doit être regardé comme ayant procédé à un retournement de prairie au sens des dispositions de la politique agricole commune. Au surplus, le changement de code culture opéré permettait à l'intéressé de bénéficier d'une aide couplée à la production de légumineuses fourragères, pour laquelle les prairies permanentes ne sont pas éligibles. Enfin, il ressort de la fiche n° 11 de l'instruction technique du 10 décembre 2015 que le contrôle du respect des engagements pris par le bénéficiaire de l'aide peut être réalisé par un contrôle administratif en ce qui concerne les obligations contrôlables à partir de pièces administratives, au nombre desquelles figure le type de couvert engagé, les contrôles sur place n'étant effectués qu'à titre exceptionnel, sur la base d'un plan d'échantillonnage. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur de fait et d'appréciation doit être écarté.  
 S'agissant de la décision de retenue des aides : 
 10. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que les créances récupérées étaient certaines, liquides et exigibles. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision de récupération par compensation serait dépourvue de base légale doit être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de l'Orne, que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions de retrait, de réduction, de récupération et de retenue d'aides révélées par les relevés de situation des 9 et 17 juin 2021 et du 18 octobre 2021.  
 Sur les conclusions dirigées contre les titres exécutoires :  
 12. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. 
 13. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 10 que le moyen tiré de ce que les décisions de retrait et de réduction des aides SPE3 seraient entachées d'illégalité doit être écarté.  
 14. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Pour satisfaire à ces dispositions, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il est fondé, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.  
 15. En l'espèce, il résulte de l'instruction que si le courrier de notification ainsi que les titres exécutoires mentionnent le montant total de la créance, la nature de l'aide récupérée et l'origine de cette créance, ils ne font pas apparaître les éléments de calcul justifiant du montant de chacune des créances dont le paiement est réclamé ni ne renvoient à un document qui aurait été précédemment adressé au requérant. Le montant retenu par chaque titre exécutoire est au demeurant obscure, dans la mesure où y figurent un " montant restant dû " ainsi qu'une mention " reste à recouvrer la somme de " apposée par tampon, qui correspondent à deux montants distincts, sans qu'aucune justification du montant retenu ne soit apportée. Dans ces conditions, M. B est fondé à soutenir que les titres exécutoires attaqués sont dépourvus des bases de liquidation.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation des titres exécutoires émis le 27 mai et les 9 et 17 juin 2021 à son encontre.  
 17. Eu égard au motif d'annulation retenu, l'annulation des titres exécutoires n'implique pas nécessairement la décharge de la somme mise à la charge de M. B dès lors que l'Agence de services et de paiement peut, si elle entend poursuivre le recouvrement de sa créance, émettre régulièrement, sous le contrôle du juge, de nouveaux titres exécutoires. Il en résulte que les conclusions à fins de décharge présentées par M. B doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 18. Les motifs du jugement n'impliquant pas qu'il soit enjoint à l'administration de réexaminer le dossier de M. B ni de procéder au reversement des aides récupérées, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés aux litiges : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Agence de services et de paiement la somme de 1 500 euros à verser à M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les titres exécutoires émis le 27 mai 2021, le 9 juin 2021 et le 17 juin 2021 par l'Agence de services et de paiement sont annulés.  
 Article 2 : L'Agence de services et de paiement versera la somme de 1 500 euros à M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à l'Agence française de services et de paiement, à la région Normandie et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Copie en sera adressée au préfet de l'Orne.  
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Macaud, présidente, 
 - Mme Sénécal, première conseillère,  
 - Mme Remigy, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. REMIGY 
  La présidente, 
 Signé 
 A. MACAUD La greffière, 
 Signé  
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 E. Bloyet