TA87 · 2ème chambre — 21 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 I. Sous le n° 2200319, par une requête enregistrée le 9 mars 2022, la SARL Loft Conversion, représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal :  
 1°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 40 675 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de diverses mesures prises pour lutter contre l'épidémie de covid-19 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 Sur la demande d'indemnisation fondée sur la responsabilité pour faute :  
 - certaines des mesures prises par l'Etat pour lutter contre l'épidémie de covid-19, en particulier celles relatives à la fermeture et aux restrictions d'accès aux commerces et restaurants, caractérisent des fautes de nature à engager sa responsabilité ; l'Etat a méconnu le principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,                   l'article 5 de la Charte de l'environnement ainsi que l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; il a également méconnu les conditions à respecter lors de la mise en œuvre du principe de précaution, c'est-à-dire la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves, la proportionnalité, notamment par rapport au niveau de protection recherché, la non-discrimination, la cohérence avec des mesures adoptées précédemment, l'analyse coûts/bénéfices de l'action ou de l'absence d'action et le réexamen à la lumière des nouvelles données                scientifiques ;  
 - ces fautes ont été à l'origine, pour elle, d'un préjudice économique, constitué pendant les trois périodes de confinement par une perte de chiffre d'affaires de 25 771 euros au titre de l'année 2020 et de 14 904 euros au titre de l'année 2021, pour lequel elle est fondée à demander une indemnité de 40 675 euros.  
 Sur la demande d'indemnisation fondée sur la responsabilité sans faute :  
 - à titre subsidiaire, eu égard au préjudice grave et spécial qu'elle a subi en raison de ces mesures visant à lutter contre l'épidémie de covid-19, elle est fondée à engager la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 mars 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que :  
 - la requête de la SARL Loft Conversion est irrecevable dès lors que, si elle produit une demande indemnitaire datée du 12 avril 2021 adressée au Premier ministre, aucune des pièces présentées n'est susceptible d'établir sa réception par les services du chef du Gouvernement, de sorte que le contentieux indemnitaire n'est pas lié ;  
 - la SARL Loft Conversion ne soulève pas de moyen de nature à engager la responsabilité pour faute ou sans faute de l'Etat ;  
 - la SARL Loft Conversion n'établit ni la réalité et l'étendue du préjudice économique dont elle entend demander l'indemnisation ni dans quelle mesure ce préjudice serait effectivement lié à un fait générateur imputable à l'Etat.  
 II. Sous le n° 2200861, par une requête enregistrée le 22 juin 2022, la SARL Loft Conversion, représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal :  
 1°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 40 675 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de diverses mesures prises pour lutter contre l'épidémie de covid-19 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 Sur la demande d'indemnisation fondée sur la responsabilité pour faute :  
 - certaines des mesures prises par l'Etat pour lutter contre l'épidémie de covid-19, en particulier celles relatives à la fermeture et aux restrictions d'accès aux commerces et restaurants, caractérisent des fautes de nature à engager sa responsabilité ; l'Etat a méconnu le principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,                  l'article 5 de la Charte de l'environnement ainsi que l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; il a également méconnu les conditions à respecter lors de la mise en œuvre du principe de précaution, c'est-à-dire la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les                preuves, la proportionnalité, notamment par rapport au niveau de protection recherché, la non-discrimination, la cohérence avec des mesures adoptées précédemment, l'analyse coûts/bénéfices de l'action ou de l'absence d'action et le réexamen à la lumière des nouvelles données                 scientifiques ;  
 - ces fautes ont été à l'origine, pour elle, d'un préjudice économique, constitué pendant les trois périodes de confinement par une perte de chiffre d'affaires de 25 771 euros au titre de l'année 2020 et de 14 904 euros au titre de l'année 2021, pour lequel elle est fondée à demander une indemnité de 40 675 euros.  
 Sur la demande d'indemnisation fondée sur la responsabilité sans faute :  
 - à titre subsidiaire, eu égard au préjudice grave et spécial qu'elle a subi en raison de ces mesures visant à lutter contre l'épidémie de covid-19, elle est fondée à engager la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que :  
 - la SARL Loft Conversion ne soulève pas de moyen de nature à engager la responsabilité pour faute ou sans faute de l'Etat ;  
 - la SARL Loft Conversion n'établit ni la réalité et l'étendue du préjudice économique dont elle entend demander l'indemnisation ni dans quelle mesure ce préjudice serait effectivement lié à un fait générateur imputable à l'Etat. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de la santé publique ;  
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;  
 - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;  
 - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;  
 - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;  
 - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ;  
 - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ;  
 - l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;  
 - le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ;  
 - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;  
 - le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ;  
 - le décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 ;  
 - le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;  
 - le décret n° 2020-618 du 22 mai 2020 ;  
 - le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ;  
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;  
 - le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;  
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;  
 - le décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 ;  
 - le décret n° 2021-308 du 23 mars 2021 ;  
 - le décret n° 2021-606 du 18 mai 2021 ;  
 -l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, à laquelle les parties n'étaient ni présentes ni représentées :  
 - le rapport de M. Boschet, 
 - les conclusions de Mme Siquier, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par des requêtes enregistrées sous les nos 2200319, 2200861, qui ont le même objet et qu'il y a lieu de joindre pour y statuer par un seul jugement, la SARL Loft Conversion, qui exploite un commerce sous la dénomination " Au Vide Grenier " à Saint-Pantaléon-de-Larche, demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser une somme de 40 675 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de diverses mesures prises pour lutter contre l'épidémie de covid-19.  
 Sur les conclusions aux fins d'indemnisation : 
 En ce qui concerne le cadre du litige :  
 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le                 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au                                 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. En raison d'une progression de l'épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus. 
 3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du                       23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". Aux termes de l'article L. 3131-13 de ce code : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi () ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. " Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ". 
 4. Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19,  puis le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique précité, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaire pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ont édicté que les établissements recevant du public relevant de certains types définis par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation ne peuvent accueillir de public. Ces mesures d'interdiction ont été maintenues par des décrets successifs, susvisés, en date des 11 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020. 
 5. Par ailleurs, le décret n° 2020-71 du 30 mars 2020 a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le Gouvernement a mis en place différents types d'aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l'Etat jusqu'au 30 juin 2021. 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute :  
 6. En premier lieu, le principe de précaution, garanti par les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Il ne saurait dès lors être utilement invoqué à l'encontre des mesures de fermeture ou de restriction d'accès à des commerces prises pour limiter la propagation de la covid-19, qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. En tout état de cause, ce principe, également garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne saurait utilement fonder de telles mesures dès lors qu'elles ne relèvent que du droit national. De plus, les mentions incluant le terme de                                       " précaution " dans le protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés, mentions dont la société requérante soutient qu'elles démontrent que le Gouvernement s'est fondé sur le principe de précaution pour prendre les mesures de fermeture en litige, n'apparaissent qu'au sens de " prudence " dans cet ouvrage. Par suite, le moyen tiré de ce que l'Etat aurait commis une faute en adoptant des mesures contraires au principe de précaution doit être écarté.  
 7. En second lieu, par les articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation. 
 8. Dès lors que les données scientifiques sur la situation sanitaire ayant motivé la décision de déclarer l'état d'urgence étaient connues et disponibles par la mise en ligne sur les sites de Santé publique France, du Gouvernement et, au niveau local, des agences régionales de santé en application de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique, la SARL Loft Conversion n'est pas fondée à soutenir qu'il n'aurait pas été procédé à la communication, en application de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, des données sur lesquelles l'Etat se serait fondé pour prendre les mesures règlementaires de fermeture ou de restriction d'accès en litige. Par ailleurs, si la société requérante conteste le bien-fondé de l'étude des facteurs sociodémographiques, comportements et pratiques associés à l'infection par le SARS-CoV-2 (ComCor) du 17 décembre 2020 réalisée par l'institut Pasteur et concernant le risque de contamination par le covid-19 dans les restaurants, d'une part, elle n'apporte aucun élément pour remettre en cause les constats et les conclusions de cette étude et, d'autre part, elle n'établit ni même n'allègue qu'elle exercerait une activité de restauration. Par suite, l'Etat ne peut être regardé comme s'étant abstenu de diffuser auprès du public les données scientifiques à l'origine des mesures en litige et de suivre l'évolution de ces données pour adapter ces mesures à l'évolution de l'épidémie. 
 9. De plus, la société requérante n'apporte aucun élément pour contester sérieusement le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures règlementaires de fermeture et de restriction d'accès à des commerces en litige en se bornant notamment à faire valoir, sans l'établir, que la fermeture des restaurants et des commerces dits " non-essentiels " n'aurait pas eu d'incidence sur l'évolution des taux de contamination de la population entre les mois d'octobre 2020 et février 2021.  
 10. En outre, d'une part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Si la SARL Loft Conversion se prévaut de la méconnaissance de ce principe d'égalité entre la décision de maintien de la fermeture des restaurants et celle d'ouvrir les cantines scolaires au nom de l'intérêt de l'enfant, alors qu'elle ne justifie pas exercer une activité de restauration, ces mesures de fermeture n'ont pas porté atteinte à ce principe dès lors que la restauration commerciale est placée dans une situation différente de la restauration collective au regard des nécessités liées à la poursuite de la vie du pays. Également, la circonstance que de nombreux commerces et, en tout état de cause les bars et les restaurants, ont fait l'objet de mesures de fermeture identiques tout au long des périodes de restriction de déplacement et d'accès aux établissements recevant du public ne permet pas d'établir que ces mesures n'auraient pas été adaptées aux évolutions de l'épidémie. 
 11. Dans ces conditions, la SARL Loft Conversion n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute :  
 12. D'une part, comme il est indiqué en défense, par les seuls éléments qu'elle produit, la SARL Loft Conversion ne démontre ni l'existence et l'étendue du préjudice économique qu'elle invoque ni dans quelle mesure celui-ci serait effectivement lié de manière directe et certaine aux mesures règlementaires de fermeture et de restriction d'accès à des commerces qui ont été prises pour lutter contre la crise sanitaire. D'autre part, et en tout état de cause, en se bornant uniquement à faire valoir que " tous les commerces n'ont pas été contraints de fermer sur la même durée " et que " certains commerçants ont pu bénéficier de diverses aides de l'Etat lorsque d'autres n'en ont pas bénéficié ", la SARL Loft Conversion n'établit pas que le préjudice d'exploitation dont elle se prévaut présenterait un caractère grave et spécial de nature à ouvrir droit à une indemnisation au titre d'une rupture d'égalité devant les charges publiques.  
 13. Il s'ensuit que la SARL Loft Conversion n'est pas davantage fondée à engager la responsabilité sans faute de l'Etat.  
 14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée dans l'instance n° 2200319, que les conclusions aux fins d'indemnisation de la SARL Loft Conversion doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, une somme à verser à la SARL Loft Conversion sur ce fondement.  
 D E C I D E : 
 
 Article 1er : Les requêtes n° 2200319 et n° 2200861 de la SARL Loft Conversion sont rejetées.  
 Article 2 : Ce jugement sera notifié à la SARL Loft Conversion et au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.  
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Revel, président,  
 M. Boschet, premier conseiller,  
 Mme Chambellant, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 janvier 2025.  
 Le rapporteur, 
 J.B. BOSCHET 
 Le président, 
 F-J. REVELLa greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne  
 au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme 
 Pour le Greffier en Chef, 
 La Greffière 
 M. A 
 Nos 2200319,2200861 
 jb