TA102 · 1ère Chambre — 9 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 juillet 2022, le 9 février 2023 et le 3 avril 2023, la société Matières plastiques martiniquaises (MPM), représentée par Me Pignon et Me Glaser, doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler l'avis des sommes à payer d'un montant de 30 000 euros émis par le président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie le 22 mars 2022, pour le remboursement d'un trop-perçu de la subvention qui lui a été accordée dans le cadre du projet " Objectif Recyclage PLASTiques " (ORPLAST), et de la décharger de l'obligation de payer ; 
 2°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'émission du titre exécutoire aurait dû être précédée d'une procédure de résolution amiable du litige, conformément à l'article 7 des règles générales d'attribution des aides de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ; 
 - le titre exécutoire est entaché de vices de formes, dans la mesure où il ne mentionne pas les voies et délais de recours et ne précise pas les bases de la liquidation de la créance ; 
 - la créance n'est pas fondée, dès lors, d'une part, que le versement de l'acompte était prévu dans la convention et que la non-réalisation de l'axe 3 résulte de circonstances indépendantes de sa volonté et, d'autre part, que la convention ne prévoyait aucune hypothèse de résiliation mais uniquement celle d'un retrait unilatéral de l'aide après l'envoi d'une mise en demeure, dont elle n'a pas été destinataire. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2022, le 3 mars 2023 et le 25 avril 2023, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, représentée par la SARL Chrome avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive ; 
 - les moyens soulevés par la société Matières plastiques martiniquaises ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées le 5 octobre 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de la juridiction administrative, dès lors que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie est un établissement public industriel et commercial par détermination de la loi, dont le titre exécutoire n'a pas été émis dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique. 
 La société Matières plastiques martiniquaises a présenté des observations sur ce moyen, enregistrées le 11 octobre 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Monnier-Besombes, 
 - et les conclusions de M. Lancelot, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie a lancé en 2016 un appel à projet intitulé " Objectif Recyclage PLASTiques " (ORPLAST) afin de soutenir l'intégration de matières plastiques recyclées dans la production industrielle, dans une logique d'économie circulaire et de préservation des ressources. La demande d'aide de la société Matières plastiques martiniquaises ayant été retenue, elle a signé avec l'Agence une convention de financement, notifiée le 21 octobre 2016, pour l'octroi d'une subvention de 293 258,26 euros dans le cadre d'un projet d'expérimentation et d'utilisation de polyéthylène téréphtalate (PET) issu du recyclage local dans la fabrication des préformes vendues en Martinique. Par un courrier du 30 novembre 2020, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie a informé la société Matières plastiques martiniquaises que, dans la mesure où l'axe 3 n'avait pas été réalisé, le montant de la subvention finale s'élevait à la somme de 70 509,33 euros, et que l'avance de 30 000 euros versée pour la réalisation de l'axe 3 devait être remboursée. Le président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie a ainsi émis un avis des sommes à payer, le 22 mars 2022, pour le remboursement du trop-perçu de la subvention, d'un montant de 30 000 euros. Par la présente requête, la société Matières plastiques martiniquaises doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler ce titre exécutoire et de la décharger de l'obligation de payer. 
 Sur le cadre juridique du litige : 
 2. Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. De tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu'ils aient en particulier pour objet la décision même de l'octroyer, quelle qu'en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application des dispositions de la loi du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d'octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l'excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d'un intérêt leur donnant qualité à agir. 
 Sur la régularité du titre :  
 3. En premier lieu, l'article 7 des règles générales d'attribution des aides de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie adoptées par la délibération du conseil d'administration n° 14-3-7 du 23 octobre 2014, modifiée en dernier lieu par la délibération n° 21-5-7 du 2 décembre 2021, prévoit que : " En cas de contestations, litiges ou autres différends éventuels survenant à l'occasion de l'exécution du contrat de financement et des dispositions qui lui sont applicables, les parties s'efforceront de parvenir à un règlement à l'amiable, le cas échéant par voie de conciliation. / Si néanmoins, le désaccord persiste, la partie la plus diligente portera le litige devant la juridiction compétente ".  
 4. Contrairement à ce que soutient la société requérante, de telles stipulations, qui ne présentent pas de caractère contraignant mais visent seulement à inciter les parties à régler leur litige à l'amiable, ne sauraient faire obstacle à ce que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie émette directement un titre exécutoire pour le remboursement d'un indu de subvention. En tout état de cause, il résulte de l'instruction que ce différend a donné lieu à plusieurs courriers adressés par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie à la fin de l'année 2019, visant à alerter la société Matières plastiques martiniquaises sur l'échéance du contrat et la nécessité d'adresser le compte-rendu final de l'opération, ainsi qu'à une lettre du 30 novembre 2020 informant la société requérante de l'existence de l'indu et de l'émission, en l'absence de contestation de sa part dans le délai de quinze jours, d'un avis des sommes à payer, auquel la société a répondu par courrier du 10 décembre 2020. Par suite, le moyen tiré de ce que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie aurait méconnu l'article 7 précité, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure de résolution amiable du litige, ne peut qu'être écarté.  
 5. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () / Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 6. En l'espèce, l'avis des sommes à payer indique qu'il est émis pour le recouvrement d'un indu de versement de subvention, pour un montant de 30 000 euros, relatif au contrat 1644C0039. Il est ainsi expressément fait référence à la convention de financement du 21 octobre 2016 conclue entre l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie et la société requérante. Par ailleurs, si le titre ne précise pas les éléments de calcul permettant de fixer l'indu à la somme de 30 000 euros, il résulte de l'instruction que la société Matières plastiques martiniquaises a été préalablement rendue destinataire d'un courrier du 30 novembre 2020, réceptionné le 23 décembre suivant, qui indique que, compte tenu de la non-exécution de l'axe 3 de la convention, l'avance de 30 000 euros que la société Matières plastiques martiniquaises a perçue pour la réalisation de cet axe 3 doit être intégralement remboursée. Il s'ensuit que la société requérante, qui a été informée des bases de la liquidation de la créance préalablement à l'émission du titre de perception, n'est pas fondée à soutenir que le titre serait insuffisamment motivé, alors au demeurant que le caractère insuffisamment précis des voies et délais de recours, qui fait seulement obstacle à ce que les délais de recours soient opposables au destinataire, est sans incidence sur la régularité ou le bien-fondé du titre. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du titre exécutoire doit, par suite, être écarté.  
 Sur le bien-fondé du titre : 
 7. L'article 3 de la convention de financement notifiée le 21 octobre 2016 prévoit que : " La durée contractuelle de l'opération ainsi envisagée sera de 38 mois à compter de la date de notification figurant en tête de la présente convention () / Le rapport final devra être adressé à l'ADEME au plus tard 45 jours avant la fin de la durée contractuelle de l'opération () ". En outre, l'article 9-4 de cette convention stipule que : " Au cas où le bénéficiaire envisage de modifier les conditions et modalités de réalisation de l'opération, il devra en avertir préalablement l'ADEME () afin d'obtenir son accord sur les modifications proposées. En tout état de cause, cette demande doit être formulée au plus tard un mois avant la date de fin de l'opération. L'ADEME, après analyse des motifs présentés, si la demande est acceptée, formalise alors son accord, soit par décision modificative à la décision de financement, soit par voie d'avenant à la convention de financement. Toute demande de respectant pas ces délais pourra ne pas être analysée par l'ADEME ". Enfin, l'article 4 prévoit que : " 4.1 En cas de manquement du bénéficiaire à tout ou partie de ses obligations au titre des règles générales ou du contrat de financement, l'ADEME est en mesure de retirer unilatéralement et discrétionnairement tout ou partie du bénéfice de l'aide, après mise en demeure par lettre recommandée restée sans effet pendant quinze jours à compter de sa date d'envoi. / 4.2 En cas de non-respect des durées indiquées dans le contrat de financement, dont la durée contractuelle de l'opération sans qu'un avenant au contrat ait pu formaliser une prolongation de la durée contractuelle de l'opération initiale ou de la remise des éléments financiers dans la période indiquée à l'article 12-2 ci-dessous, l'ADEME est en mesure de retirer unilatéralement et discrétionnairement tout ou partie du bénéfice de l'aide par simple notification ".  
 8. Il résulte de l'annexe technique à la convention de financement que la subvention allouée à la société Matières plastiques martiniquaises est accordée selon trois axes : une aide au développement et à la qualification des produits contenant du RPET, dont les coûts sont financés par l'Agence à hauteur de 70 %, une aide à l'investissement dans les équipements nécessaires à l'incorporation du RPET avec les matières plastiques vierges, financé à hauteur de 30 %, et enfin une aide à l'approvisionnement en RPET. Il est par ailleurs prévu que l'aide à l'approvisionnement est versée proportionnellement aux engagements d'utilisation de la matière recyclée, la société s'étant engagée à utiliser 400 tonnes de RPET la première année, 900 tonnes la deuxième année et 1350 tonnes la troisième année, son montant étant calculé au prorata du tonnage réellement approvisionné et justifié, dans la limite de 200 000 euros.  
 9. Il résulte de l'instruction que la durée contractuelle de l'opération, fixée à 38 mois, arrivait à échéance le 21 décembre 2019. Il est constant que, malgré les mises en garde de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, la société requérante n'a pas remis, 45 jours avant la date d'échéance du contrat, son rapport final de l'opération. Elle n'a pas davantage jugé utile, malgré l'invitation qui lui a été faite, de solliciter une prolongation du délai d'exécution de la convention, conformément à l'article 9.4 des règles générales. Ce n'est qu'après avoir été destinataire du courrier du 30 novembre 2020, l'informant qu'en l'absence de réalisation de l'axe 3, elle s'exposait au reversement de l'acompte de 30 000 euros, que la société Matières plastiques martiniquaises a fait part à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie des difficultés qu'elle rencontrait pour s'approvisionner en RPET. Si la société requérante soutient que l'Agence ne pouvait demander le reversement de l'acompte de 30 000 euros, il est toutefois constant qu'elle n'a pas réalisé l'axe 3 avant l'expiration de la durée contractuelle de l'opération, autorisant ainsi l'administration, en application de l'article 4.2 précité, à en obtenir le remboursement. En effet, il ressort sans équivoque de l'annexe technique à la convention que cette somme ne constitue qu'un acompte, tandis que le montant final de l'aide à l'approvisionnement est versé au prorata du tonnage réellement approvisionné et justifié en RPET. Les circonstances selon lesquelles, d'une part, le défaut d'approvisionnement est indépendant de la volonté de la société requérante et, d'autre part, le soutien financier de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie n'a pas suffi à compenser les investissements qu'elle a engagés, sont à cet égard sans incidence, alors qu'il appartenait à l'intéressée de solliciter la prolongation de la durée d'exécution de la convention. Enfin, à supposer que l'Agence ait entendu demander le reversement de la subvention sur le fondement de l'article 4.1 de la convention de financement, comme le soutient la requérante, il résulte de l'instruction que le courrier du 30 novembre 2020 dont elle a été destinataire, qui l'informe qu'en l'absence de contestation dans le délai de quinze jours, un avis des sommes à payer lui sera adressé pour obtenir le remboursement de l'acompte faute de réalisation de l'axe 3, doit s'analyser comme la mise en demeure prévue par ces dispositions. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le titre exécutoire contesté serait infondé doit être écarté.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Matières plastiques martiniquaises n'est pas fondée à demander l'annulation de l'avis des sommes à payer émis par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie le 22 mars 2022, ni la décharge de l'obligation de payer. Ses conclusions doivent, dès lors, être rejetées.  
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Matières plastiques martiniquaises la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la société requérante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Matières plastiques martiniquaises une somme de 1 500 euros à verser à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Matières plastiques martiniquaises est rejetée. 
 Article 2 : La société Matières plastiques martiniquaises versera une somme de 1 500 euros à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Matières plastiques martiniquaises et à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. 
 Délibéré après l'audience du 12 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Laso, président, 
 M. de Palmaert, premier conseiller, 
 Mme Monnier-Besombes, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 A. Monnier-BesombesLe président, 
 J.-M. Laso 
 Le greffier, 
 J.-H. Minin      
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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