TA80 · 1ère Chambre — 28 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 1er février 2022, enregistrée le 3 février 2022 au greffe du tribunal, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par la société Vigilis formation. 
 Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 22 octobre 2021, et un mémoire complémentaire, enregistré le 26 septembre 2023, la société Vigilis formation, représentée par Me Guenezan, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler la décision implicite par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté son recours administratif obligatoire formé le 29 juin 2021 contre la délibération du 20 mai 2021 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Nord a prononcé son encontre une sanction portant interdiction temporaire d'exercice pour une durée de douze mois et une pénalité financière d'un montant de 5 000 euros et, à titre subsidiaire, de réduire le quantum de la sanction à un avertissement non assorti d'une pénalité financière ;  
 2°) d'annuler la délibération du 20 mai 2021 de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) du Nord ;  
 3°) de statuer sur les éventuels dépens.  
 Elle soutient que : 
 - les décisions attaquées ont été édictées à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'engagement des poursuites disciplinaires ; 
 - elles reposent sur des faits matériellement inexacts ; 
 - la sanction prononcée est disproportionnée.   
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 mars 2023 et 11 octobre 2023, le conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - l'arrêté du 1er juillet 2016 relatif à la certification des organismes de formation aux activités privées de sécurité et aux activités de recherches privées ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Fumagalli, conseiller, 
 - les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Vigilis formation, qui exerce des activités de formation aux métiers de la sécurité privée à Beauvais, a fait l'objet le 18 décembre 2020, d'un contrôle par les services du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). A la suite de ce contrôle, la commission locale d'agrément et de contrôle Nord a engagé une procédure disciplinaire. Par une délibération du 20 mai 2021, la même autorité a prononcé une sanction administrative à l'encontre de cette société, portant interdiction temporaire d'exercice pour une durée de douze mois, et une pénalité financière d'un montant de 5 000 euros. La société requérante a formé un recours administratif obligatoire contre cette décision le 29 juin 2021, dont est née une décision implicite de rejet. Par une délibération du 25 novembre 2021, la commission nationale d'agrément et de contrôle du CNAPS a explicitement rejeté le recours administratif formé par la société. La société Vigilis formation demande au tribunal l'annulation des deux premières décisions.   
 Sur l'étendue du litige :   
 2.  Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application du code des relations entre les usagers et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. 
 3. Il résulte de l'instruction que postérieurement à l'introduction de la requête la commission nationale d'agrément et de contrôle du CNAPS a, par une délibération en date du 2 septembre 2021, notifiée par une décision du 25 novembre 2021, rejeté explicitement le recours administratif préalable obligatoire formé par la société requérante le 29 juin 2021, qui avait été précédemment rejeté par une décision implicite. En application de ce qui est énoncé au point précédent, cette délibération s'est non seulement substituée à la délibération de la CLAC Nord mais également à la décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire formé par la société Vigilis Formation. Par suite, la requête doit être regardée comme demandant l'annulation de la seule délibération en date du 2 septembre 2021, notifiée par une décision du 25 novembre 2021.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 634-1 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction alors en vigueur : " Peuvent exercer l'action disciplinaire devant la commission locale d'agrément et de contrôle dans le ressort de laquelle exerce la personne mise en cause : / 1° Le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité, agissant de sa propre initiative ou à la suite d'une plainte ; ()". Aux termes de l'article R. 632-13 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Le directeur assure la gestion administrative et budgétaire du Conseil national. A ce titre : () 4° Il organise les missions de contrôle, dans le cadre des orientations fixées par le collège et dans les conditions prévues aux articles L. 634-1 à L. 634-3 ; () Le directeur est assisté d'un secrétaire général. /Le secrétaire général assure les missions dévolues au directeur en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci ". 
 5. Les décisions prises sur le recours administratif préalable obligatoire se substituent aux décisions initiales et sont seules susceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux, selon les modalités énoncées au point précédent. Cette substitution ne fait toutefois pas obstacle à ce que soient invoqués à leur encontre des moyens tirés de la méconnaissance de règles de procédure applicables aux décisions initiales qui, ne constituant pas uniquement des vices propres à ces décisions, sont susceptibles d'affecter la régularité des décisions soumises au juge. 
 6. Il résulte de ce qui précède que M. François Peny, secrétaire général du CNAPS,  était compétent, en cas d'absence ou d'empêchement du directeur, pour engager les poursuites disciplinaires à l'encontre de la société requérante, ce qu'il a fait par un courrier du 19 février 2021 adressé à la présidente de la CLAC Nord. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que le directeur du CNAPS n'était pas absent ou empêché. Par suite, le moyen tiré de ce que l'action disciplinaire aurait été engagée par une autorité incompétente doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, pour prononcer la sanction litigieuse à l'encontre de la société Vigilis formation, le CNAPS a retenu que M. D B, dirigeant, et M. C F, prestataire, avaient assuré des formations sans disposer de l'expérience professionnelle requise. L'administration a également retenu que M. B entretenait des liens commerciaux avec M. E, chargé d'assurer la présidence d'un jury d'examen organisé par la société Vigilis formation, en méconnaissance des règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts. 
 8. Aux termes de l'article 3 de l'annexe VIII de l'arrêté du 1er juillet 2016 relatif à la certification des organismes de formation aux activités privées de sécurité et aux activités de recherches privées : " Référentiel technique particulier pour l'activité de protection de l'intégrité physique des personnes () 3. Formateurs. Pour les modules relatifs à l'activité concernée, les formateurs justifient : - de cinq années d'exercice professionnel dans le domaine d'activité concerné ou dans la sécurité publique (police ou gendarmerie) ; - du certificat de qualification professionnelle ou d'une certification professionnelle enregistrée au RNCP, de niveau IV minimum, relatif à l'activité concernée ; - d'une attestation de formation en tant que formateur. " Aux termes de l'article 4.1 de l'annexe II du même arrêté : " 4.1. Formateurs. L'organisme de formation s'assure que le niveau de qualification professionnelle du formateur chargé de dispenser la formation est adapté et correspond aux critères définis dans les annexes correspondantes.() ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que le formateur en matière de protection de l'intégrité physique des personnes doit notamment justifier de cinq années d'exercice professionnel dans ce domaine ou dans la sécurité publique, dans le cadre de fonctions exercées au sein de la police ou dans la gendarmerie. 
 10. Il résulte de l'instruction que M. F a réalisé une formation pour le compte de la société requérante du 7 octobre au 13 décembre 2019 et ayant pour objet la protection de l'intégrité physique des personnes. La société requérante soutient que M. F bénéficiait d'une expérience professionnelle dans le domaine de la sécurité privée de vingt-deux années, ainsi que l'aurait certifié l'association pour le développement de la formation professionnelle (ADEF), organisme certificateur, le 17 juillet 2019. Toutefois, contrairement à ce qu'allègue la société Vigilis, aucune certification n'est versée au dossier et elle n'établit pas que l'ADEF a bien procédé à la validation de son expérience professionnelle. En tout état de cause, la société se borne à produire la copie du formulaire rempli par ses soins à l'attention de l'ADEF ainsi que le curriculum vitae de l'intéressé, assorti de plusieurs attestations, sans toutefois établir par des pièces probantes que M. F avait bien, dans le domaine d'activité concerné par la formation qu'il a dispensé, l'expérience requise de cinq années à la date à laquelle il a dispensé cette formation. Par suite, M. F ne peut être regardé comme satisfaisant les conditions prévues par l'arrêté du 1er juillet 2016. Alors qu'il incombait à la société Vigilis de s'assurer de l'expérience de son formateur et qu'elle ne peut s'exonérer de ce manquement en se prévalant du non-respect par le salarié de son obligation d'information de son employeur, le manquement est donc établi.  
 11. Il résulte également de l'instruction que M. B a assuré une formation ayant le même objet que la formation citée au point 10, du 21 septembre au 18 décembre 2020. Selon la société, l'intéressé a travaillé pour la société Cristal Protection du 1er novembre 2007 au 31 décembre 2012. Toutefois, il ressort des motifs de la délibération attaquée que le CNAPS a relevé que les services de l'URSSAF ont indiqué qu'il n'existait aucune trace de son activité au sein de cette société, que l'employeur n'avait pas établi de déclaration préalable et que M. B n'a produit aucun bulletin de salaire malgré les demandes adressées en ce sens par l'administration. Ces éléments ne sont pas davantage versés au dossier dans la présente instance, la société requérante reconnaissant elle-même ne pas pouvoir les produire. La société n'établit pas, par ailleurs, que M. B a effectivement travaillé de manière continue entre 1999 et 2002 auprès de la société Leclerc à Hirson (Aisne). Quant à l'expérience au sein de la direction déléguée de la surveillance générale de la SNCF entre 2011 et 2013, la société ne verse que l'arrêté du préfet de police autorisant son port d'arme en date du 17 juillet 2012. Enfin, si la société requérante produit plusieurs diplômes et certifications, ces documents sont sans incidence sur l'appréciation de la durée effective d'expérience requise relative à l'activité de formation concernée. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la délibération litigieuse a retenu que M. B ne satisfaisait pas aux obligations mentionnées au point 9 et a retenu l'existence d'un manquement.  
 12. Aux termes de l'article 5.1 de l'annexe II de l'arrêté du 1er juillet 2016 : " 5.1. Critères concernant le jury. L'organisme de formation tient, sur place, à disposition de l'organisme certificateur la liste des personnes composant le jury, le planning de formation et les dates d'examen. () Les membres du jury ne font pas partie de l'organisme de formation. Ils justifient, a minima, de deux années d'exercice professionnel dans le domaine d'activité concerné. Les membres du jury sont sélectionnés de manière à éviter tout conflit d'intérêt. () ".  
 13. Il résulte de l'instruction que la société requérante a sollicité M. E, co-mandataire de la société Cristal Protection, afin d'assurer la fonction de président du jury d'examen de protection physique des personnes du 18 décembre 2018. Or, il résulte du compte-rendu final de contrôle de la délégation territoriale Nord du 14 janvier 2021, que M. B a travaillé pour la société de M. E les 26 août, 8 octobre et 1er décembre 2020. En l'espèce, la société Vigilis Formation ne conteste pas la réalité des liens commerciaux existants. En tout état de cause, le CNAPS pouvait légalement retenir les seules journées de travail réalisées en 2020 par M. B au bénéfice de la société Cristal Protection, au demeurant rapprochées de la date du jury d'examen de 2020, pour retenir l'existence de faits de nature à établir ou laisser apparaître un conflit d'intérêt, en méconnaissance des dispositions citées au point précédent. Ce manquement est donc établi.  
 14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 634-7 du code de la sécurité intérieure, en vigueur depuis l'ordonnance n°2022-448 du 30 mars 2022 : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () ". Aux termes de l'article L. 634-9 du même code : " Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis du présent livre sont, en fonction de la gravité des faits reprochés, l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder sept ans. Ces sanctions peuvent être assorties de pénalités financières dont le montant est fonction de la gravité du ou des manquements commis et, le cas échéant, des avantages tirés du ou des manquements, sans pouvoir excéder 150 000 euros pour les personnes morales et les personnes physiques non salariées et 7 500 euros pour les personnes physiques salariées. ". 
 15. Pour les motifs exposés aux points 10 à 13, les griefs sont établis et pouvaient légalement justifier une sanction disciplinaire à l'encontre de la société requérante, conformément aux dispositions citées au point précédent. Ces manquements sont d'une particulière gravité au regard des missions de formation dévolues à la société, dont le personnel ne présentait pas les garanties nécessaires prévues par la loi. Si la société se prévaut de l'absence de sanctions antérieures la concernant, sa date de création, soit le 28 décembre 2018, demeure récente. La délibération attaquée, qui interdit l'exercice de l'activité pour une durée d'un an sur un maximum de sept ans et qui inflige une pénalité financière de 5 000 euros alors que le plafond est de 150 000 euros, n'est pas disproportionnée. Le moyen soulevé à ce titre doit donc être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Vigilis formation doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin de réformation de la sanction : 
 17. Compte tenu de ce qui a été dit au point 15, la société requérante n'est pas fondée à demander que la sanction soit réduite à un avertissement et sans pénalité financière. Par suite, ses conclusions à fin de réformation doivent être rejetées. 
 Sur les dépens :  
 18. La présente instance n'ayant pas occasionné de frais en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions afférentes doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Vigilis formation est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Vigilis formation et au conseil national des activités privées de sécurité.  
 Délibéré après l'audience du 11 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Galle, présidente, 
 M. Richard, premier conseiller, 
 M. Fumagalli, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024. 
 La présidente, 
 signé  
 C. Galle 
    Le rapporteur, 
 signé  
 E. Fumagalli       La greffière, 
 signé 
 Z. Aguentil 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et de l'outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.