TA106 · 1ère Chambre — 12 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 22 avril 2022, 13 octobre 2022 et 17 février 2023, M. A B, représenté par Me Latour, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 février 2022 par laquelle la directrice de l'Agence 
 Régionale de Santé (ARS) Guyane a rejeté sa demande de protection fonctionnelle et sa demande indemnitaire ; 
 2°) d'enjoindre à l'ARS Guyane, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, de lui accorder le bénéfice de cette protection dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de condamner l'ARS Guyane à lui verser la somme de 1 euro symbolique à titre de dommages et intérêts et de mettre à sa charge, d'une part, la somme de 3.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, d'autre part, le remboursement du droit de plaidoirie. 
   
   
 M. B, qui allègue avoir été victime de discrimination à raison de ses activités syndicales, invoque la méconnaissance des dispositions des articles 6 et 11 de loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, des articles 1er et 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, puis des articles L.4121-1 et L.4121-2 du code du travail. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 30 mai 2022 et 3 janvier 2023, l'ARS Guyane, représentée par Me Fernandez-Bégault, conclut au rejet de la requête de M. B et à ce que soit mise à sa charge la somme de 3.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que M. B n'a subi aucune discrimination. 
 Par un courrier du 25 août 2023, en application de l'article R.611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que le jugement est susceptible d'être fondé sur les moyens d'ordre public tirés, d'une part, de ce qu'en tant qu'elle concerne la demande indemnitaire, la décision du 22 février 2022, ayant pour seul objet de lier le contentieux, n'est pas susceptible d'un recours en annulation, d'autre part, de l'incompétence de la directrice générale de l'ARS pour statuer sur une demande de protection fonctionnelle à raison de faits qui lui sont reprochés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code du travail ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lacau, 
 - les conclusions de M. Hegesippe, rapporteur public, 
 - les observations de Me Sémonin, substituant Me Latour pour M. B et celles de Me Fernandez-Bégault pour l'ARS Guyane. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Médecin inspecteur de santé publique, affecté à l'Agence régionale de santé (ARS) Guyane depuis le 1er mai 2018, M. B, alors médecin référent pour les établissements médico-sociaux au sein de la direction de l'autonomie depuis le mois de mai 2020, a accepté d'assurer l'intérim de la directrice de l'autonomie à compter du 24 novembre suivant. Une quinzaine de jours après sa prise de fonctions, il a été placé en arrêt de travail du 7 au 21 décembre 2020, puis a repris ses fonctions de médecin référent à la direction de l'autonomie. S'estimant victime, de la part de la directrice générale de l'ARS et du directeur adjoint, d'une discrimination syndicale dans un contexte de dégradation du climat social de l'établissement, M. B a saisi d'un signalement la cellule d'alerte des ministères sociaux, le 19 novembre 2021, puis a été placé en arrêt de travail du 20 au 25 novembre suivant. Le 18 février 2022, il a adressé à la directrice de l'ARS une demande tendant, d'une part, au bénéfice de la protection fonctionnelle, d'autre part, à l'allocation d'une somme de 1 euro symbolique à titre de dommages et intérêts. Il demande l'annulation de la décision du 22 février suivant par laquelle la directrice de l'établissement a rejeté ses demandes. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction : 
 2. En tant qu'elle concerne la demande indemnitaire, la décision du 22 février 2022, qui a pour seul objet de lier le contentieux, conformément aux prescriptions du deuxième alinéa de l'article R.421-1 du code de justice administrative, n'est pas par elle-même susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation. 
 3. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dont les dispositions applicables aux praticiens hospitaliers en vertu des dispositions du 1° de l'article L.6152-4 du code de la santé publique sont désormais reprises à l'article L.134-5 du code général de la fonction publique : " I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire () bénéficie () d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire(). IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ".  
 4. D'une part, si la protection fonctionnelle n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. D'autre part, il résulte du principe d'impartialité, principe général du droit inscrit à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, qui s'impose à toute autorité administrative, y compris dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique, que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison notamment d'agissements discriminatoires ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l'autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné. 
 5. Ainsi qu'il a été dit au point 1, la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B était fondée sur la discrimination syndicale qu'il estimait subir notamment de la part de la directrice générale de l'ARS. Il en résulte que cette dernière, personnellement mise en cause, ne pouvait légalement, sans manquer à l'impartialité, se prononcer elle-même sur la demande dont l'établissement était saisi par M. B. Par suite, en tant qu'elle rejette cette demande, la décision du 22 février 2022 est entachée d'incompétence. M. B est, dès lors, fondé à demander l'annulation de cette décision. 
 6. Eu égard au motif de l'annulation prononcée, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L.911-1 du code de justice administrative, tendant à ce qu'il soit enjoint à l'ARS de Guyane d'accorder la protection fonctionnelle à M. B, ne peuvent être accueillies. 
   
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 7. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale. 
 8. L'article 1er de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations définit comme une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement, notamment, de ses activités syndicales, une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne l'aura été dans une situation comparable. Aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales () Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu'il a subi ou refusé de subir des agissements contraires aux principes énoncés au deuxième alinéa du présent article () ".   
 9. En vertu, notamment, des dispositions de l'article 4 de la loi du 27 mai 2008, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de discrimination de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à toute discrimination. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si ces agissements sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter en ordonnant toute mesure d'instruction utile.  
 10. M. B indique avoir subi à compter de son élection en qualité de représentant du syndicat UNSA à la fin du mois de novembre 2020, dans un contexte relationnel particulièrement difficile avec la directrice générale et le directeur général adjoint, une dégradation de ses conditions de travail et des mesures de rétorsions injustifiées ayant affecté son état de santé et occasionné son placement en arrêt de travail pour la première fois au cours de sa carrière. Toutefois, la cellule d'alerte des ministères sociaux a rendu, le 27 septembre 2022, un rapport concluant à l'absence de discrimination. 
 11. En premier lieu, M. B indique avoir été contraint d'assurer l'intérim de la directrice de l'autonomie et placé, sans bénéficier de l'écoute et du soutien de sa hiérarchie, dans une situation " d'échec programmé " à un poste pour lequel il ne disposait pas des compétences requises, notamment en matière budgétaire. Si cette affectation temporaire nécessitée par la continuité du service, concomitante à la prise de ses responsabilités syndicales, a occasionné à M. B un stress important et une charge de travail accrue pendant une quinzaine de jours, cette circonstance, pour regrettable qu'elle soit, ne révèle par elle-même aucune discrimination syndicale. Il n'est, au demeurant, pas établi que les fonctions de gestion des affaires courantes du service qui lui étaient confiées n'étaient pas au nombre de celles définies par les dispositions de l'article R.1421-14 du code de la santé publique pour les membres du corps des médecins inspecteurs de santé publique. Enfin, l'ARS fait valoir sans être sérieusement contredite, d'une part, que M. B était l'agent le plus qualifié et le plus légitime pour l'exercice de ces fonctions, de nature, au surplus, à valoriser sa candidature à un avancement de grade, d'autre part, qu'au cours des deux semaines d'intérim, dans un service comptant cinq agents, l'intéressé, qui pouvait bénéficier de l'appui de la directrice de l'offre de soins, n'a fait état d'aucune difficulté particulière auprès de sa hiérarchie. 
 12. En deuxième lieu, M. B soutient avoir fait l'objet d'une remise en cause de ses compétences professionnelles, d'une mise à l'écart et d'une réduction de ses attributions, en précisant que ses propositions n'étaient plus prises en compte et que sa seule mission en adéquation avec ses fonctions a été la rédaction d'une note sur la santé des détenus en décembre 2021. Il n'apporte, toutefois, à l'appui de ses allégations aucun autre élément concret permettant d'apprécier en quoi il n'était plus mis à même d'exercer les missions de conseil, d'inspection et d'expertise répertoriées sur sa fiche de poste. 
 13. En troisième lieu, en vertu de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983, désormais repris par l'article L.121-10 du code général de la fonction publique, tout fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il est constant qu'en septembre 2021, alors que la directrice générale avait rappelé l'importance d'un regroupement des participants à la campagne d'appel relative au contrôle des obligations vaccinales, dans une même salle dite plateau d'appels dans le respect des gestes barrières et sous la supervision d'un chef de plateau, M. B a passé les appels depuis son bureau, en invoquant les risques sanitaires d'une telle organisation. Il a été convoqué à un entretien, qui s'est déroulé le 25 octobre suivant, puis, par un courrier du 15 novembre 2021, il a été informé de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre, pour manquement injustifié à l'obligation d'obéissance hiérarchique. M. B, qui s'était porté volontaire pour cette activité et était tenu d'exécuter les consignes reçues, qui n'étaient pas manifestement illégales et de nature à compromettre gravement un intérêt public, se borne à invoquer son droit de retrait et ne conteste pas sérieusement que le manquement reproché était constitué, alors même que son initiative n'avait pas perturbé le déroulement de la campagne d'appels et qu'une participation physique n'aurait pas été réellement nécessaire. Au surplus, il est constant que la procédure disciplinaire a été abandonnée dans un souci d'apaisement.  
 14. En quatrième lieu, le 17 décembre 2021, l'ARS a proposé à M. B un poste de coordonnateur au sein de la direction de la santé publique dans le cadre du projet d'éradication du paludisme sur le Plateau des Guyanes, ouvert aux agents titulaires de catégorie A et aux médecins de santé publique et placé sous l'autorité hiérarchique et fonctionnelle du responsable veille et sécurité sanitaire au sein de la direction de la santé publique. Si M. B fait valoir que ce poste, placé sous l'autorité d'un médecin diplômé hors de l'union européenne, ne serait pas conforme à son grade, la proposition de l'ARS ne peut être regardée comme ayant pour seul objet de faire obstacle à l'exercice de l'activité syndicale de l'intéressé au sein de l'établissement, ni même comme une mesure qui lui serait défavorable. 
 15. En cinquième lieu, M. B, qui a été proposé sans succès de 2018 à 2021 à l'avancement au grade de médecin général de santé publique, n'a pas été proposé en 2022. Il a néanmoins été proposé en 2021, plusieurs mois après son élection en qualité de représentant du personnel et l'ARS fait valoir la nécessité de " renforcer son dossier " par une diversification de ses missions et de ses responsabilités. 
 16. En sixième lieu, M. B invoque l'évolution défavorable de ses évaluations entre 2020 et 2021, l'absence de réel entretien professionnel en mai 2021 avec le directeur adjoint, qui se serait borné à exposer le fonctionnement général de l'établissement et les attentes à l'égard des agents, puis la circonstance que le premier compte-rendu d'entretien défavorable est intervenu une semaine après son intervention du 27 avril 2021 lors de la commission d'amélioration des conditions de travail. Le compte-rendu d'entretien établi le 4 novembre 2020 pour l'année 2019 fait état de la rigueur et du professionnalisme de M. B, de la qualité et de la précision de son travail, puis de ses qualités humaines en indiquant " un avancement de grade paraît tout à fait approprié à court terme ". Il est vrai que la synthèse du compte-rendu d'entretien professionnel établi le 4 mai 2021 pour l'année 2020, qui mentionne l'efficacité de la contribution de M. B à la gestion de la crise sanitaire et de ses actions transversales, puis rappelle qu'il n'a pu assumer que pendant deux semaines l'intérim qui lui était confié en indiquant " A l'avenir, une montée en compétence pourrait être bienvenue pour lui permettre d'acquérir les aptitudes managériales utiles à son évolution professionnelle. ", est nettement moins favorable. Toutefois, aucune pièce du dossier n'établit que cette évolution reposerait sur des considérations extérieures à la manière de servir de M. B à la fin de l'année 2020.  
 17. Enfin, si le requérant invoque la méconnaissance des dispositions des articles L.4121-1 et L.4121-2 du code du travail, relatives à la prévention des risques psycho-sociaux, applicable aux établissements publics de santé en vertu de l'article L.4111-1 du même code, il n'établit pas que son employeur aurait manqué à ses obligations de sécurité et de protection de sa santé physique et mentale. 
 18. Il est constant que la dégradation de l'état de santé de M. B a été directement occasionnée par ses conditions de travail, ce qui est confirmé notamment par le certificat établi par le médecin de prévention le 24 novembre 2021. Toutefois, pour regrettable qu'elle soit, cette circonstance ne permet pas à elle seule de caractériser une discrimination. Par eux-mêmes ou dans leur ensemble, s'ils révèlent des conflits interpersonnels au sein de l'établissement et un management parfois inapproprié occasionnant une souffrance au travail, les éléments exposés aux points 10 à 17 ne caractérisent pas l'existence d'agissements discriminatoires, excédant les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.  
 19. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 18 que l'autorité compétente pour statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B aurait pris la même décision de rejet. Dès lors, en l'absence de lien direct de causalité entre l'incompétence entachant la décision du 22 février 2022 et le préjudice allégué, M. B n'est pas fondé à demander la condamnation de l'ARS Guyane à lui payer la somme de 1 euro symbolique.  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 
 20. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel, la somme demandée à ce titre par l'ARS Guyane. Il y a lieu, en revanche, sur le même fondement, de mettre à la charge de l'ARS Guyane la somme de 1.200 euros, incluant le droit de plaidoirie, à payer à M. B.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision prise le 22 février 2022 par la directrice générale de l'Agence Régionale de Santé Guyane est annulée en tant qu'elle refuse le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. B. 
 Article 2 : L'Agence Régionale de Santé Guyane versera la somme de 1.200 euros à M. B au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par l'Agence Régionale de Santé Guyane au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à l'Agence Régionale de Santé Guyane. 
 Délibéré après l'audience du 21 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Guiserix, président, 
 Mme Lacau, première conseillère, 
 M. Gillmann, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M.T. LACAULe président, 
 Signé 
 O. GUISERIXLa greffière, 
 Signé 
 R. DELMESTRE GALPE 
 La République mande et ordonne au ministre de la Santé et de la Prévention en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies du droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en Cheffe, 
 Ou par délégation la greffière, 
 Signé 
 S. MERCIER