TA35 · 3ème Chambre — 13 février 2025

Vu la procédure suivante : 
    
    
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 janvier 2022, 3 février 2022, 27 mars 2023, 17 juillet 2023, 19 octobre 2023 et 18 décembre 2024, M. B A, représenté par Me David Gorand, du cabinet d'avocats Juriadis, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le protocole transactionnel conclu les 20 et 29 avril 2021 entre la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et la société Foncier Conseil ; 
 2°) d'annuler l'avenant n° 1 au contrat de concession d'aménagement ZAC " Cœur de Village " signé les 20 et 29 avril 2021 ; 
 3°) d'ordonner une enquête en application de l'article R. 623-1 du code de justice administrative afin d'identifier le signataire du protocole transactionnel et de l'avenant n° 1 du contrat de concession pour le compte de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet ; 
 4°) d'ordonner une vérification d'écritures en application de l'article R. 624-1 du code de justice administrative, afin d'établir si les signatures du protocole transactionnel et de l'avenant n° 1 du contrat de concession sont celles du maire de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet ;  
 5°) de prononcer, en application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative, la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires figurant dans les écritures en défense de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet ; 
 6°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - étant exproprié des parcelles cadastrées B430, B431, B1123 et B1129 inscrites dans le périmètre de la ZAC " Cœur de Bourg ", il justifie d'un intérêt à agir pour contester le protocole transactionnel conclu entre la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et son aménageur destiné à régler les conséquences financières du retard dans la réalisation de l'opération, ainsi que l'avenant n° 1 prorogeant la durée de la concession d'aménagement ; 
 - il justifie également en sa qualité de contribuable local d'un intérêt à agir pour contester le protocole transactionnel et l'avenant n° 1 à la concession d'aménagement ; 
 - la commune ne saurait lui opposer le caractère tardif de son recours, en se prévalant d'une connaissance acquise des actes contestés à la date du recours contentieux introduit le 25 juin 2021 par son fils et non par lui-même ou encore de leurs transmissions en août 2021, dans la mesure où il a été contraint de saisir le tribunal pour en obtenir la communication complète ; 
 - la transaction entre la commune et son aménageur est illégale en ce que son objet est illicite, cette prorogation pour une durée de trois ans de la concession d'aménagement, laquelle constitue une modification substantielle du contrat de concession, méconnaissant les règles de publicité et de mise en concurrence ; 
 - la transaction litigieuse méconnait les exigences de l'article L. 423-1 du code des relations entre le public et l'administration, faute de comporter des concessions réciproques et équilibrées et dans la mesure où les intérêts de la commune sont doublement lésés par un protocole qui ne prévoit pas la réparation intégrale de son préjudice et qui permet de proroger pour trois ans le contrat de concession d'aménagement avec une société qui n'a pas respecté ses obligations contractuelles initiales ; 
 - la transaction litigieuse procède d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure, en ce qu'elle permet à la société Foncier Conseil de bénéficier d'une prorogation de son contrat de trois ans en s'affranchissant des règles de la commande publique ; 
 - le protocole transactionnel et l'avenant n° 1 signés méconnaissent le contrat de concession conclu le 15 mai 2009, et notamment son article 15 fixant la durée de la concession à douze ans ; 
 - les stipulations du paragraphe 3 de l'article 15 du contrat de concession ne répondent pas à l'exigence de clarté, de précision et d'absence de caractère univoque fixée par les dispositions de l'article R. 3135-1 du code de la commande publique ; 
 - la prorogation de trois ans de la durée du contrat de concession constitue une modification substantielle d'un élément essentiel du contrat, faisant obstacle à ce qu'il en soit décidé par simple avenant ; 
 - le protocole transactionnel et l'avenant n° 1 au contrat de concession ont été signés par une autorité qui n'est pas le maire de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et dont il n'est pas établi qu'elle disposait d'une délégation de signature ; 
 - les personnes ayant signé le protocole transactionnel et l'avenant n° 1 au contrat de concession, qui sont nécessairement distinctes, ne sont pas identifiées, ce qui justifie que le tribunal décide de prescrire une enquête, en application de l'article R. 623-1 du code de justice administrative ou fasse procéder à une vérification d'écritures, en application de l'article  
 R. 624-1 du code de justice administrative ; 
 - les mentions portées en page 4 du mémoire en défense de la commune enregistré le 4 mai 2023 dépasse ce que la contradiction dans le cadre du débat juridictionnel peut accepter et doivent être supprimées. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 avril 2023, 4 mai 2023 et 25 septembre 2023, la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, représentée par Me Tanguy Mocaer, du cabinet d'avocats Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A le paiement de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive, M. A ayant nécessairement eu connaissance de la signature du protocole transactionnel au plus tard le 25 juin 2021, date à laquelle il a introduit un recours devant le tribunal administratif pour contester la délibération du conseil municipal du 28 avril 2021 en approuvant la signature ; 
 - la requête est irrecevable, en ce que M. A ne démontre pas que ses intérêts de propriétaire exproprié ont été lésés directement et certainement par le protocole transactionnel en litige et l'avenant n° 1 au contrat de concession ; 
 - la requête est irrecevable, en ce que M. A ne justifie aucunement d'une lésion des intérêts financiers de la commune de façon suffisamment directe et certaine par les deux contrats dont il conteste la validité en sa qualité de contribuable local ; 
 - M. A ne se prévaut d'aucun vice entachant les contrats contestés, susceptibles de l'avoir lésé ; 
 - la prorogation du contrat de concession pour une durée de trois ans est parfaitement légale et n'est donc pas susceptible de constituer un vice d'une particulière gravité ; 
 - le déséquilibre des contreparties réciproques n'est pas démontré, d'autant qu'aucune libéralité n'est accordée à l'aménageur dans le protocole transactionnel ; 
 - la transaction litigieuse n'est entachée ni d'un détournement de pouvoir, dans la mesure où elle est intervenue pour préserver les intérêts de la commune, ni d'un détournement de procédure, dans la mesure où les règles de la commande publique n'ont pas été méconnues ; 
 - la prorogation du contrat de concession est conforme aux stipulations de son article 15 dont le paragraphe 3 précise les modalités de prorogation en cas d'inachèvement de la ZAC ; 
 - la prorogation de trois ans du contrat de concession ne saurait être regardée comme une modification substantielle, dès lors qu'elle était prévue dans le contrat initial et qu'elle n'est pas contraire aux dispositions des articles L. 3135-1 et R. 3135-7 du code de la commande publique ; 
 - le maire de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet est bien le signataire du protocole transactionnel et de l'avenant n° 1 au contrat de concession ; 
 - dans l'hypothèse où un des moyens soulevés par M. A prospérerait, la sanction ne pourrait être l'annulation partielle ou totale des contrats en litige ; 
 - les propos tenus dans ses écritures n'ont rien d'injurieux, outrageants ou diffamatoires, l'acharnement contentieux du requérant étant conforme au comportement qu'il a adopté depuis le début de la procédure d'expropriation.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 juin 2023 et 15 novembre 2023, la société Foncier Conseil, représentée par Me Gaël Collet, du cabinet d'avocats Ares, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, dans la mesure où les délais de recours contre le protocole transactionnel et l'avenant n° 1 au contrat de concession étaient expirés à la date de son enregistrement, le 28 janvier 2022 ; 
 - la requête est irrecevable, faute pour M. A de démontrer son intérêt à agir contre le protocole transactionnel et l'avenant n° 1 en litige, qui n'ont aucune incidence directe et certaine sur ses droits, tant en qualité de propriétaire exproprié de parcelles situées dans le périmètre de la ZAC qu'en qualité de contribuable local ; 
 - aucun des moyens soulevés par M. A n'est en rapport direct avec les intérêts dont il se prévaut ou constitutif d'un vice d'une particulière gravité ; 
 - la modification par avenant des termes du contrat n'est ni contraire aux termes du contrat initial, ni aux dispositions du code de la commande publique ; 
 - M. A ne démontre pas que les concessions réciproques des parties seraient manifestement déséquilibrées, d'autant que la commune a, par le protocole transactionnel contesté, obtenu une indemnisation de son préjudice ; 
 - la signature des contrats litigieux est intervenue conformément aux dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thalabard,  
 - les conclusions de M. Martin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Samson, représentant M. A, de Me Mocaer, représentant la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et de Me Collet, représentant la société Foncier Conseil. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. En 2006, la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, qui compte près de 2 400 habitants et est située dans l'agglomération de Saint-Malo (Ille-et-Vilaine), a décidé de créer une zone d'aménagement concerté (ZAC) " Cœur de Village ", sur un périmètre de zones à urbaniser proches du centre-bourg, prévoyant notamment la construction de 282 logements, dont 107 bénéficiant de dispositifs aidés. Cette opération d'aménagement a été confiée à la société Foncier Conseil, par un traité de concession conclu le 15 mai 2009, pour une durée de douze ans. Ce projet a été déclaré d'utilité publique par un arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 30 septembre 2010, dont la validité a été prorogée par un arrêté du 29 septembre 2015. L'aménageur n'ayant pu acquérir par voie de transaction amiable l'ensemble des terrains compris dans le périmètre de la ZAC, la commune a, ainsi qu'elle s'y était contractuellement engagée, mis en œuvre la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Par un arrêté du 19 décembre 2019, le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré cessibles à son profit les emprises nécessaires à la réalisation de l'opération d'aménagement. Compte tenu des difficultés rencontrées pour mener ce projet, les deux parties ont signé, les 20 et 29 avril 2021, un protocole d'accord transactionnel aux termes duquel l'aménageur consent à verser à la commune la somme de 248 015,89 euros HT (hors taxe), en réparation du préjudice résultant du retard dans l'avancement du projet et la somme de 272 183,57 euros TTC (toutes taxes comprises) à titre de remboursement des conséquences financières des procédures d'expropriation diligentées et en contrepartie, la commune accepte de prolonger jusqu'au 15 mai 2024 la validité du traité de concession. Aux mêmes dates, la collectivité et la société Foncier Conseil ont signé un avenant n° 1 au traité de concession prorogeant de trois ans la concession d'aménagement et fixant un nouveau calendrier prévisionnel de réalisation des prestations. Par la présente requête, M. A demande au tribunal d'annuler le protocole transactionnel ainsi conclu, ainsi que l'avenant n° 1 au contrat de concession d'aménagement. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. 
 3. Le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Saisi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'Etat dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences.  
 En ce qui concerne l'intérêt à agir du requérant en sa qualité de propriétaire exproprié : 
 4. Pour justifier de son intérêt à contester la validité du protocole transactionnel conclu par la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et la société Foncier Conseil, ainsi que de l'avenant n° 1 au contrat de concession d'aménagement, M. A expose avoir été exproprié des parcelles cadastrés B430, B431, B1123 et B1129, en vertu d'une ordonnance du 3 février 2020, rectifiée le 10 août 2020, par laquelle le juge de l'expropriation a prononcé le transfert de propriété de ces parcelles au profit de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet. Il résulte de l'instruction que les recours introduits par le requérant devant la juridiction administrative pour contester l'arrêté préfectoral du 30 septembre 2010 portant déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement ZAC " Cœur de Village " et l'arrêté préfectoral du 19 décembre 2019 déclarant cessible au profit de la commune les parcelles situées dans le périmètre de la ZAC ont été rejetés. Si le requérant fait valoir que la commune n'a pas pris possession des parcelles dont il était propriétaire et qu'il en conserverait la jouissance, il résulte de l'instruction que des procédures se poursuivent devant le juge judiciaire s'agissant de l'ordonnance d'expropriation et de l'indemnité d'expropriation. Pour autant, et quelle que soit l'issue de ces procédures contentieuses à laquelle la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet est partie, M. A ne démontre pas, par la seule qualité de propriétaire exproprié dont il se prévaut, que l'avenant apporté au contrat de concession, qui a uniquement pour effet de régir les relations de la commune avec la société concessionnaire et les modalités d'exécution de la mission d'aménagement qui lui a été confiée, aurait pour effet de léser de manière suffisamment directe et certaine ses intérêts. Il n'établit pas davantage que les clauses du protocole transactionnel sont susceptibles d'affecter directement les droits qu'il conserverait sur les parcelles dont il a été exproprié. 
 En ce qui concerne l'intérêt pour agir du requérant en qualité de contribuable local : 
 5. Lorsque l'auteur d'un recours en contestation de la validité d'un contrat se prévaut de sa qualité de contribuable local, il lui revient d'établir que la convention ou les clauses dont il conteste la validité sont susceptibles d'emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité. 
 6. En se bornant à soutenir que le " modus operandi " consistant à prévoir que l'aménageur versera à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet la somme de 248 015,89 euros HT en raison du retard dans l'opération ZAC " Cœur de Village " et la somme de 272 183,57 euros TTC en remboursement des frais exposés par la commune pour la mise en œuvre des procédures d'expropriation, avec, pour contrepartie, le prolongement jusqu'au 15 mai 2024 du traité de concession, est préjudiciable pour les finances communales, M. A, bien que justifiant de sa qualité de contribuable local, n'établit pas, ainsi que cela lui incombe, que le protocole transactionnel en litige est susceptible d'emporter des conséquences défavorables significatives sur les finances ou le patrimoine de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet. Il ne saurait davantage se contenter d'invoquer le résultat positif de l'aménageur au titre de l'exercice 2022, tel qu'il a été présenté lors de la séance du conseil municipal du 12 juin 2023, puis d'alléguer que le préjudice financier de la commune est supérieur à celui qui a été indemnisé. Il n'est pas plus établi, ainsi que le requérant le prétend, que la société Foncier Conseil aurait un intérêt à ce que l'opération perdure dans le temps et que l'avenant au contrat de concession conclu aurait des conséquences financières ou patrimoniales d'une telle importance qu'elles lui conféreraient un intérêt à agir. 
 7. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait été lésé dans ses intérêts, tant en sa qualité de propriétaire exproprié qu'en sa qualité de contribuable local, par la conclusion du protocole transactionnel et de l'avenant au contrat de concession de façon suffisamment directe et certaine pour qu'il justifie d'un intérêt à en contester la validité. La fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et par la société Foncier Conseil tirée du défaut d'intérêt pour agir du requérant doit, donc, être accueillie. Il s'ensuit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens de la requête portant sur la validité des actes contractuels en litige, ainsi que sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, les conclusions à fin de mise en œuvre des procédures prévues par les articles R. 623-1 et R. 624-1 du code de justice administrative. 
 Sur la demande de suppression de propos diffamatoires ou outrageants : 
 8. L'article L. 741-2 du code de justice administrative prévoit que : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : / "Art. 41, alinéas 3 à 5 - Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. / ()". ". 
 9. En l'espèce, M. A demande au tribunal la suppression d'un paragraphe de la page 4 du mémoire en défense produit par la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, enregistré le 4 mai 2023, dont il estime qu'il présente un caractère excessif et dépasse ce que la contradiction dans le cadre du débat juridictionnel permet d'accepter. Toutefois, il ne ressort pas desdites écritures de la commune que les propos tenus, excèderaient le droit à la libre discussion et présenteraient un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire qui justifierait qu'ils soient supprimés en application des dispositions précitées de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. Dès lors, la demande présentée par M. A sur le fondement des dites dispositions du code de justice administrative doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. D'une part, en vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. A doivent dès lors être rejetées. 
 11. D'autre part, il y a lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet et de la société Foncier Conseil fondées sur les mêmes dispositions du code de justice administrative et de mettre à la charge de M. A une somme de 1 000 euros à verser respectivement aux parties défenderesses. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet, d'une part et à la société Foncier Conseil, d'autre part la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à la société Foncier Conseil et à la commune de Saint-Père-Marc-en-Poulet. 
 Délibéré après l'audience du 30 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Berthon, président, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 Mme Pellerin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 M. ThalabardLe président, 
 signé 
 E. BerthonLa greffière, 
 signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.