TA35 · 3ème Chambre — 8 février 2024

Vu la procédure suivante : 
   
   
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 février 2022 et 18 décembre 2023, Mme C A épouse B et la société Pamari, représentées par Me Benjamin Thoumazeau (cabinet Capcode), demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 14 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Ploemeur approuve la vente du camping situé boulevard des sables blancs et cadastré section CD nos 271, 272, 273, 275 à 280, 307 à 316, 500 et 501, composé de 189 emplacements et d'équipements communs au prix de 1 200 000 euros net vendeur à la société Alpha Camping ou, le cas échéant, à toute société détenue majoritairement par tout ou partie des actionnaires de la société Alpha Camping venant s'y substituer et donnant tous pouvoirs au maire ou à l'adjoint délégué pour accomplir les formalités nécessaires et mettre au point l'acte de vente conformément aux dispositions de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques ; 
 2°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Ploemeur au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la société Pamari, qui avait repris le 1er juillet 2005 le bail emphytéotique consenti par la commune de Ploemeur à la société l'Atlantys pour l'occupation et l'exploitation du camping " L'Atlantys ", a été évincée de la procédure d'acquisition de l'emprise foncière de ce camping ; 
 - leur recours est recevable en ce qu'il vise uniquement à obtenir l'annulation, par la voie de l'excès de pouvoir, de la délibération du conseil municipal de Ploemeur du 14 décembre 2021 autorisant la conclusion du contrat de vente du camping ; 
 - la délibération contestée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière, les conseillers municipaux n'ayant pas été régulièrement convoqués et n'ayant pas été destinataires d'une notice explicative de synthèse ; 
 - la décision de céder l'emprise du camping à un prix nettement supérieur à celui fixé par les services du domaine est irrégulière ; 
 - la délibération autorisant la cession du camping masque un contrat de la commande publique, par lequel la commune confie à un prestataire privé la gestion d'un service au regard de critères préétablis et qui aurait dû respecter les principes de publicité préalable et de mise en concurrence au regard des règles applicables aux contrats de concession ; 
 - la commune de Ploemeur a méconnu les principes d'égalité de traitement entre les candidats et de transparence qu'elle était pourtant tenue de respecter puisqu'elle avait fait le choix de mettre en concurrence les candidats acquéreurs ; 
 - la commune de Ploemeur a commis une erreur manifeste d'appréciation dans le choix du candidat acquéreur ; 
 - la décision de vendre le camping municipal à la société Alpha Camping est constitutive d'un détournement de pouvoir, la délibération du 14 décembre 2021 contestée étant de nature à satisfaire les intérêts privés de la société Alpha Camping. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2023, la commune de Ploemeur, représentée par Me Berrezai (cabinet d'avocats Coudray), conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B et de la société Pamari au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - le camping de l'Atlantys, dont elle était propriétaire, a fait l'objet, par délibération du conseil municipal du 5 octobre 2021, d'une procédure de désaffectation et de déclassement, avant qu'il ne soit décidé, par délibération du conseil municipal du 14 décembre 2021, de le vendre à la société Alpha Camping ; 
 - la requête présentée par Mme B et la société Pamari est irrecevable, puisque dans l'hypothèse où, comme il est allégué, le contrat de vente du camping serait qualifié de contrat de la commande publique, la délibération autorisant la conclusion de ce contrat administratif ne peut être contestée qu'à l'occasion d'un recours dit " D " ; 
 - la requête est également irrecevable dans l'hypothèse où elle serait dirigée contre le contrat de cession du camping, qui est un contrat de droit privé relevant de la compétence du juge judiciaire ; 
 - les membres du conseil municipal ont été régulièrement convoqués et ont reçu une information suffisante avant la séance du conseil municipal du 14 décembre 2021 ; 
 - il lui était loisible de retenir un prix différent de la valeur indiquée dans l'avis du pôle d'évaluation domaniale de la direction départementale des Finances publiques du Morbihan, sous réserve de l'absence de libéralité ; 
 - les moyens tirés de l'absence de publicité et de mise en concurrence sont inopérants s'agissant de la simple cession d'un bien du domaine privé de la commune ; 
 - la circonstance qu'une commune ait entendu apprécier des offres d'achat au regard d'éléments d'appréciation non hiérarchisés, tels que le prix ou la solidité financière de l'offre, ne suffit pas à caractériser sa volonté de recourir à une mise en concurrence préalable ; 
 - elle n'a pas fait le choix d'un appel à projets comportant une mise en concurrence, de sorte qu'elle n'était pas tenue de respecter le principe d'égalité de traitement résultant de l'article L. 3 du code de la commande publique ; 
 - l'augmentation des tarifs du camping et le changement de clientèle, à les supposer établis, ne sont nullement contradictoires avec les objectifs affichés pour la cession du camping et ne sauraient révéler une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - aucun détournement de pouvoir n'est caractérisé dans le choix de céder le camping à une société ayant affiché son intention de le moderniser et de permettre la montée en gamme de l'équipement en 4 étoiles ; 
 - dans l'hypothèse où le tribunal s'estimerait saisi d'un recours de pleine juridiction, qui serait regardé comme recevable, les moyens tirés de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux et du non-respect de l'avis des domaines seraient écartés, étant sans lien direct avec l'éviction des requérantes et les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation dans le choix de l'acquéreur et du détournement de pouvoir seraient inopérants ; 
 - les moyens tirés de l'absence de mise en concurrence préalable et d'égalité de traitement des candidats sont voués au rejet. 
 La procédure a été communiquée à la société Alpha camping qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thalabard,  
 - les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lecocq, représentant Mme B et la société Pamari, et de Me Corillion, représentant la commune de Ploemeur. 
 Une note en délibéré, présentée pour la commune de Ploemeur, a été enregistrée le 30 janvier 2024.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Après que son conseil municipal a décidé, par délibération du 5 octobre 2021, la désaffectation et le déclassement des équipements du camping de l'Atlantys, en vue de son intégration au domaine privé communal, la commune de Ploemeur (Morbihan) a mandaté une étude notariale pour publier l'annonce de sa mise en vente. Le 10 novembre 2021, Mme B, gérante de la société Pamari qui assurait l'exploitation de ce camping au titre d'un bail emphytéotique arrivant à échéance en 2022, a déposé une offre d'acquisition au prix de  
 1 150 000 euros. Par une délibération du 14 décembre 2021, le conseil municipal de la commune de Ploemeur a approuvé la vente du camping de l'Atlantys, situé boulevard des sables blancs, à la société Alpha camping ou, le cas échéant, à toute société détenue majoritairement par celle-ci venant s'y substituer, et a donné tous pouvoirs au maire pour accomplir les formalités requises pour cette vente. Par la présente requête, Mme B et la société Pamari demandent l'annulation de cette délibération du conseil municipal. 
 Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative : 
 2. Dès lors que les conclusions présentées par Mme B et la société Pamari tendent exclusivement à l'annulation, par la voie de l'excès de pouvoir, de la délibération du  
 14 décembre 2021 du conseil municipal de Ploemeur, la commune de Ploemeur n'est pas fondée à soutenir que l'action dirigée contre l'acte de cession du camping de l'Atlantys, qui est un contrat de droit privé, relève du juge judiciaire. Par suite, l'exception d'incompétence soulevée par la commune de Ploemeur doit être rejetée. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 3. Contrairement à ce qui est soutenu par Mme B et la société Pamari, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'acte authentique de vente par lequel la commune de Ploemeur a cédé le 1er août 2022 le camping de l'Atlantys, appartenant à cette date au domaine privé communal, comportait des clauses permettant d'estimer que l'acquéreur avait vocation à participer à l'exécution d'une mission de service public. Les conditions dans lesquelles ce camping a été exploité, antérieurement à cette vente, sont à cet égard indifférentes. La seule circonstance que les candidats à l'acquisition du camping aient été invités à présenter leur projet lors d'un entretien avec plusieurs représentants de la commune ne saurait davantage permettre d'estimer que la commune a entendu organiser une commission d'appel d'offres et conclure un contrat de concession de service. Eu égard à son objet, l'acte authentique de vente signé entre la commune de Ploemeur et la société Alpha camping, aux droits de laquelle vient la société Omega camping, n'a fait naître entre les parties que des rapports de droit privé. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Ploemeur, tirée de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 14 décembre 2021 du conseil municipal de Ploemeur en ce qu'elle n'est pas contestée à l'occasion d'un recours de pleine juridiction en contestation de la validité du contrat, doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Selon l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". Enfin, l'article L. 2121-13 de ce code précise que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s'il s'agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. () / Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. ". 
 6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus telles que celle de Ploemeur, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 7. Mme B et la société Pamari soutiennent que la commune ne justifie pas avoir respecté l'ensemble des formalités relatives à la convocation des conseillers municipaux, préalablement à la séance du 14 décembre 2021 au cours de laquelle la délibération litigieuse a été adoptée et que les conseillers auraient été informés de manière suffisante des affaires soumises à délibération. Si la commune de Ploemeur produit une copie de la convocation, non nominative, adressée le 7 décembre 2021 à l'ensemble des conseillers municipaux les invitant à assister à la séance du conseil municipal du 14 décembre 2021 à 17h, à laquelle un ordre du jour et des documents étaient joints, elle ne justifie toutefois ni des conditions dans lesquelles cette convocation aurait été effectivement adressée individuellement aux conseillers municipaux, ni de la teneur des documents contenus dans cette transmission. La délibération litigieuse ne comporte, au demeurant, aucune mention, susceptible de faire foi jusqu'à preuve contraire, de la date de convocation des conseillers municipaux pour la séance du 14 décembre 2021 ou même de leur convocation. La copie d'un article publié dans la presse locale le 14 décembre 2021 informant de la séance du conseil municipal du même jour et mentionnant que la cession du camping de l'Atlantys était à l'ordre du jour ou encore d'un courriel adressé au service de communication de la commune afin que l'information sur la séance du conseil municipal soit portée sur le site internet de la ville ne suffisent pas à justifier de la régularité de l'envoi des convocations. En outre, la commune n'établit, par aucune pièce, en l'absence de production de la note explicative de synthèse ou d'un document équivalent adressé aux conseillers municipaux préalablement à la séance du conseil municipal, que les conseillers municipaux auraient disposé d'une information suffisante leur permettant un vote éclairé sur la vente du camping de l'Atlantys. Alors que la commune fait valoir que la délibération adoptée rappelle le contexte, les objectifs poursuivis et les caractéristiques essentielles de ce projet de cession, elle n'établit pas que les élus auraient été destinataires, préalablement à la séance du conseil municipal, de ce projet de délibération. Ainsi, et au regard des seuls éléments produits, la commune de Ploemeur n'établit pas que la délibération en litige a été adoptée à l'issue d'une procédure conforme aux dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 
 8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la délibération du 14 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de Ploemeur a approuvé la vente du camping de l'Atlantys doit être annulée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées par les parties au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 14 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Ploemeur a approuvé la vente du camping de l'Atlantys est annulée. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Ploemeur au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A épouse B, à la société Pamari, à la société Alpha Camping, à la société Omega, au camping Atlantys et à la commune de Ploemeur. 
 Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Grenier, présidente, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 Mme Pellerin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 février 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. Thalabard 
 La présidente, 
 Signé 
 C. GrenierLa greffière, 
 Signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.