TA25 · 2ème chambre — 1 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 avril et 6 décembre 2022, la commune de Miserey-Salines demande au tribunal d'annuler la délibération du 10 novembre 2021 par laquelle le conseil de communauté de Grand Besançon Métropole a notamment approuvé le reversement du produit de la taxe d'aménagement aux communes membres à hauteur de 70% pour les taxes d'aménagement perçues par Grand Besançon Métropole à compter du 1er janvier 2022, ainsi que la décision du 14 février 2022 rejetant son recours gracieux formé le 5 janvier 2022 contre cette délibération.  
 La commune de Miserey-Salines soutient que : 
 - la délibération attaquée est entachée d'imprécisions et ne fait pas mention des circonstances de droit et de fait qui ont conduit le conseil communautaire à fixer à 30% la quotité du produit de la taxe d'aménagement qui serait conservée par Grand Besançon Métropole ;  
 - elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors que, d'une part, aucun élément ne permet de s'assurer de la régularité du délai qui sépare la convocation des élus de la tenue de la séance du conseil de communauté et, d'autre part, la notice explicative fournie n'était pas suffisamment complète ;  
 - elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors que les élus n'ont pas pu disposer d'informations suffisantes dans un délai utile qui leur aurait permis de faire valoir leur point de vue ;  
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 101-2 et L. 331-1 du code de l'urbanisme en ce que les sommes issues de la taxe d'aménagement ne peuvent être affectées à des travaux de voirie ni au principe de solidarité intercommunale ;  
 - elle porte atteinte à une situation de droits acquis ;  
 - elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 331-2 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 septembre 2022 et 7 mars 2023, Grand Besançon Métropole conclut au rejet de la requête. 
 Grand Besançon Métropole fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable dès lors que le maire de la commune de Miserey-Salines ne justifie pas de sa qualité pour agir au nom de la collectivité ;  
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 En application des dispositions de l'article R. 222-17 du code de justice administrative, la présidente a désigné M. Pernot, premier conseiller, pour présider la deuxième chambre du tribunal, en cas de vacance ou d'empêchement. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marquesuzaa,  
 - les conclusions de M. C,   
 - les observations de M. A pour la commune de Miserey-Salines et de Mme B pour Grand Besançon Métropole.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 10 novembre 2021, le conseil de communauté de Grand Besançon Métropole a délibéré sur le taux de la taxe d'aménagement, ses exonérations et les modalités de reversement du produit de cette même taxe aux communes membres. Il a notamment approuvé le reversement aux communes membres de 70% du produit des taxes d'aménagement perçues à compter du 1er janvier 2022. Par un courrier du 5 janvier 2022, la commune de Miserey-Salines a formé un recours gracieux contre cette délibération expressément rejeté par une décision du 14 février 2022. Par la présente requête, la commune de Miserey-Salines demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. Il résulte des articles L. 2122-21 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire ne peut intenter au nom de la commune les actions en justice qu'après délibération ou sur délégation permanente du conseil municipal dans les cas qu'il a définis. Il résulte de l'instruction que, par une délibération du 15 novembre 2021, le conseil municipal de la commune de Miserey-Salines a autorisé le maire à ester en justice afin de contester la décision litigieuse. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité du maire pour agir au nom de la commune de Miserey-Salines doit être écartée. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :   
 3. En premier lieu, il ne résulte ni de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire, ni d'aucun principe, que la délibération par laquelle un conseil de communauté fixe les modalités de reversement de la taxe d'aménagement doive être motivée. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. / Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus () ". 
 5. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil de communauté, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que, le 3 novembre 2021, les élus ont été convoqués par voie dématérialisée et tracée au conseil de communauté du 10 novembre 2021. Dès lors, le délai de cinq jours francs prescrit par les dispositions précitées a bien été respecté. Par ailleurs, il n'est pas contesté que Grand Besançon Métropole a adressé aux membres du conseil de communauté une notice explicative de près de dix-sept pages intitulée " taxe d'aménagement : fixation des taux et exonérations - modalités de reversement aux communes ". Cette notice fait notamment mention de la proposition de reversement du produit de la taxe d'aménagement aux communes membres à hauteur de 70% pour les taxes d'aménagement perçues par Grand Besançon Métropole à compter du 1er janvier 2022. Elle fait également figurer un schéma faisant apparaitre concrètement la répartition prévue pour les 30% conservés par Grand Besançon Métropole. En outre, le document Powerpoint diffusé lors de la séance du 10 novembre 2021 n'ayant servi que de support à la présentation orale de la délibération soumise au vote, la commune requérante ne saurait s'appuyer sur ce document pour soutenir que la notice explicative n'aurait pas été complète.  Dans ces conditions, la notice explicative transmise aux membres du conseil était adaptée à la nature et à l'importance de l'affaire qu'elle concernait et permettait aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté en toutes ses branches.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 8. En application de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. 
 9. D'abord, ainsi qu'il l'a été dit au point 6, la notice explicative adressée présentait un caractère suffisant. La délibération relative à la taxe d'aménagement a d'ailleurs fait l'objet d'une importante concertation en amont avec la mise en place d'un groupe de travail dont M. A, maire de la commune requérante, faisait partie. Le projet de délibération a par ailleurs été présenté en conférence des maires le 20 octobre 2021 en présence de M. A. Ensuite, le 10 novembre 2021, jour de la réunion du conseil communautaire, la présentation du projet de délibération a duré environ 1 heure et 45 minutes sur les 4 heures et 30 minutes de durée totale de la séance. Enfin, il ressort du compte-rendu de la séance du 10 novembre 2021 que de nombreux échanges ont eu lieu lors desquels le maire de la commune requérante a pu s'exprimer à plusieurs reprises. Dans ces conditions, les élus doivent être regardés comme ayant disposé d'informations suffisantes dans un délai adapté qui leur a permis de faire utilement valoir leur point de vue. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 331-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " En vue de financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, les communes ou établissements publics de coopération intercommunale, la métropole de Lyon, les départements, la collectivité de Corse et la région d'Ile-de-France perçoivent une taxe d'aménagement. / La taxe d'aménagement constitue un élément du prix de revient de l'ensemble immobilier au sens de l'article 302 septies B du code général des impôts ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; / 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la fraction de 30% des sommes issues de la taxe d'aménagement conservée par Grand Besançon Métropole doit être consacrée à des travaux de voirie ainsi qu'au principe de solidarité nationale. L'action de Grand Besançon Métropole, par les travaux de voirie et le principe de solidarité nationale, vise notamment à assurer les besoins en matière de mobilité, la sécurité et la salubrité publiques ainsi qu'à défendre un objectif d'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées, doit en tout état de cause, être écarté.  
 12. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date ". 
 13. D'autre part, aux termes de l'article L. 331-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " () / Le fait générateur de la taxe est, selon les cas, la date de délivrance de l'autorisation de construire ou d'aménager, celle de délivrance du permis modificatif, celle de la naissance d'une autorisation tacite de construire ou d'aménager, celle de la décision de non-opposition à une déclaration préalable () ". 
 14. Enfin, aux termes de l'article L.331-24 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable jusqu'au 31 décembre 2020 : " Le recouvrement de la taxe fait l'objet de l'émission de deux titres de perception correspondant à deux fractions égales à la moitié de la somme totale à acquitter, ou de l'émission d'un titre unique lorsque le montant n'excède pas 1 500 €. / Les titres sont respectivement émis douze et vingt-quatre mois après la date de délivrance de l'autorisation de construire ou d'aménager, la date de la décision de non-opposition ou la date à laquelle l'autorisation est réputée avoir été accordée " et dans sa rédaction applicable du 1er janvier 2021 au 1er septembre 2022 : "   () Le titre unique ou le premier titre est émis à compter de quatre-vingt-dix jours après la date d'exigibilité de la taxe. Le second titre est émis six mois après la date d'émission du premier titre () ". 
 15. Aux termes de ses écritures, éclairées par les observations orales de son représentant légal lors de l'audience publique, la commune de Miserey-Salines soutient qu'en prévoyant que la taxe d'aménagement, à partir du 1er janvier 2022, sera reversée à hauteur de 70% aux communes et ce, " quelle que soit la date d'obtention du permis de construire ", la délibération contestée méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs dès lors qu'elle fait application d'une règlementation nouvelle à une " situation de droits acquis " c'est-à-dire une situation juridique définitivement constituée avant son entrée en vigueur. Il résulte des dispositions citées au point 13 que le fait générateur de la taxe d'aménagement est la date de délivrance de l'autorisation de construire quelle que soit la date à laquelle la taxe est ensuite encaissée. Ainsi, les communes sur le territoire desquelles des autorisations d'urbanisme génératrices d'une taxe d'aménagement ont été délivrées antérieurement au 1er janvier 2022 ont un droit acquis au produit de cette taxe. En prévoyant que la taxe d'aménagement encaissée à compter du 1er janvier 2022 sera reversée à hauteur de 70% aux communes et ce, " quelle que soit la date d'obtention du permis de construire ", la délibération contestée porte atteinte à ce droit acquis dès lors qu'elle entend faire application d'une règlementation nouvelle à des situations juridiques alors définitivement constituées et ce, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 10 novembre 2021 porte atteinte à une situation de droits acquis est fondé et doit être accueilli en tant qu'il concerne seulement l'application de ces modalités de reversement aux autorisations d'urbanisme délivrées avant le 1er janvier 2022.  
 16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 331-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " La part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement est instituée : / () / 3° De plein droit dans les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon, sauf renonciation expresse décidée par délibération dans les conditions prévues au neuvième alinéa ; () / Dans les cas mentionnés aux 3° et 4°, une délibération de l'organe délibérant prévoit les conditions de reversement de tout ou partie de la taxe perçue par l'établissement public de coopération intercommunale ou la métropole de Lyon à ses communes membres ou groupements de collectivités compte tenu de la charge des équipements publics relevant de leurs compétences. / () / Les délibérations par lesquelles le conseil municipal, le conseil de la métropole de Lyon ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale institue la taxe, renonce à la percevoir ou la supprime sont valables pour une durée minimale de trois ans à compter de leur entrée en vigueur () ". 
 17. En l'espèce, la part intercommunale de la taxe d'aménagement a été instituée de plein droit en application du 3° de l'article L. 331-2 du code de l'urbanisme. La durée minimale de trois ans prévue pour la validité des décisions par lesquelles la taxe est instaurée fait seulement obstacle à ce que la collectivité concernée revienne, avant le terme de cette durée minimale, sur une décision qu'elle a initialement prise et aucunement à une révision de ses modalités de reversement. Dans ces conditions, la commune requérante ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions qui, au demeurant, ne sont applicables qu'en dehors des cas où la taxe d'aménagement n'a pas été instaurée de plein droit. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté comme inopérant. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Miserey-Salines n'est fondée à demander l'annulation de la délibération du 10 novembre 2021 ainsi que de la décision du 14 février 2022 qu'en tant qu'elles prévoient le reversement aux communes membres de Grand Besançon Métropole de 70% et non 100% du produit de la taxe d'aménagement encaissée à compter du 1er janvier 2022 lorsque cette taxe a pour origine des autorisations d'urbanisme délivrées avant le 1er janvier 2022.   
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 10 novembre 2021 ainsi que la décision du 14 février 2022 sont annulées en tant qu'elles prévoient le reversement aux communes membres de Grand Besançon Métropole de 70% et non 100% du produit de la taxe d'aménagement encaissée à compter du 1er janvier 2022 lorsque cette taxe a pour origine des autorisations d'urbanisme délivrées avant le 1er janvier 2022.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par la commune de Miserey-Salines est rejeté.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Miserey-Salines et à Grand Besançon Métropole.  
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Pernot, premier conseiller faisant fonction de président, 
 - M. Seytel, conseiller, 
 - Mme Marquesuzaa, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er février 2024. 
 La rapporteure, 
 A. MarquesuzaaLe premier conseiller faisant fonction de président, 
 A. PernotLa greffière, 
 C. Quelos 
 La République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière