TA21 · 1ère chambre — 1 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 8 mars 2022 et des mémoires enregistrés les 15 mars 2022, 18 mai 2022, 16 juin 2022, 24 juin 2022, 3 août 2022 et 1er septembre 2022, le préfet de l'Yonne demande au tribunal d'annuler le permis de construire accordé le 30 août 2021 par le maire de Vézelay à la société Ejo Consulting en vue de la réalisation d'un projet de construction à destination d'hébergement et de loisirs sur un terrain situé à Vézelay, au lieudit " la colline de l'Ermitage ". 
 Il soutient que : 
 - l'auteur du recours gracieux disposait d'une délégation de signature, et ce recours a conservé les délais du recours contentieux jusqu'à la notification de la réponse du maire ;  
 - le permis a été accordé au vu d'un dossier incomplet, le plan de masse n'étant pas côté dans les trois dimensions, ne permettant pas d'apprécier la hauteur réelle des bâtiments et les éventuelles modifications du terrain naturel, et ne comportant pas d'indications quant au raccordement aux réseaux ; ces insuffisances substantielles ont été de nature à fausser l'appréciation du service instructeur ;  
 - le maire s'est à tort fondé sur le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) pour instruire la demande de permis de construire alors que conformément aux dispositions de l'article  
 L. 600-2 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols (POS) était seul applicable ;   
 - le POS n'autorise pas la construction du chai envisagé, qui relève d'une activité agricole ; 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 26 avril 2022, le 15 juin 2022 et le 11 juillet 2022, la société Ejo Consulting, représentée par Me Borderieux, demande au tribunal de rejeter le déféré du préfet de l'Yonne, ou, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer dans l'attente de la délivrance d'un permis de construire modificatif, et de mettre à la charge de l'Etat la somme de  
 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, car tardive, le recours gracieux ayant été formé par une autorité incompétente ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 11 mai 2022 et le 11 juillet 2022, la commune de Vézelay représentée par Me Peyrical demande au tribunal de rejeter le déféré du préfet de l'Yonne, et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 -la requête est irrecevable, car tardive, le recours gracieux ayant été formé par une autorité incompétente ; 
 -les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 3 novembre 2022. 
 La société Ejo Consulting a produit un nouveau mémoire, enregistré le 28 octobre 2022, qui n'apportant pas d'éléments nouveaux, n'a pas été communiqué. 
 Les parties ont été informées, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, que le tribunal était susceptible de retenir le moyen tiré de l'incomplétude du dossier et de surseoir à statuer jusqu'à la production d'un permis de construire régularisant ce vice. 
 Des observations, présentées pour la société Ejo Consulting, ont été enregistrées le 5 novembre 2022. 
 Des observations, présentées pour la commune de Vézelay, ont été enregistrées le 7 novembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique. 
 - les observations de M. B, représentant le préfet de l'Yonne, de Me de Villemeur représentant la commune de Vézelay et de Me Borderieux, représentant la société Ejo Consulting. 
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 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 29 mai 2019, la société Ejo Consulting a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'un projet de construction à destination d'hébergement et de loisirs sur un terrain situé à Vézelay, au lieudit " la colline de l'Ermitage ", composé des parcelles cadastrées  
 C 326 et C 327 et inclus dans le site classé du Vézelien. Ce projet, soumis à une autorisation ministérielle au titre des sites classés ou en instance de classement, a fait l'objet d'une décision implicite de rejet le 29 janvier 2020. Par un jugement n° 2000877 du 11 mai 2021, le tribunal a annulé ce refus, et enjoint au ministre de la transition écologique et solidaire de délivrer l'accord requis en application de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement, et au maire de Vézelay de reprendre l'instruction du permis de construire et de se prononcer sur la demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Par arrêté du 30 août 2021, le maire de Vézelay a accordé ce permis de construire. Le préfet de l'Yonne en demande l'annulation. 
 Sur la recevabilité : 
 2. D'une part, lorsque la transmission de l'acte d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public relevant des dispositions des articles L. 2131-1, L. 2131-6 et L. 2131-12 du code général des collectivités territoriales au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement ne comporte pas le texte intégral de cet acte ou n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d'en apprécier la portée et la légalité, il appartient au représentant de l'Etat de demander à l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement public dont l'acte est en cause, dans le délai de deux mois suivant sa réception, de compléter cette transmission. Dans ce cas, le délai de deux mois imparti au préfet pour déférer l'acte au tribunal administratif court à compter soit de la réception du texte intégral de l'acte ou des documents annexes réclamés, soit de la décision, explicite ou implicite, par laquelle l'exécutif refuse de compléter la transmission initiale.  
 3. En l'espèce, le permis de construire a été transmis aux services du préfet de l'Yonne le 15 septembre 2021. Par courrier du 24 septembre 2021, le préfet de l'Yonne a demandé à la commune de Vézelay de transmettre le dossier de demande de permis de construire. Ce dossier a été transmis le 1er octobre 2021. 
 4. D'autre part, la sous-préfète d'Avallon a adressé le 1er décembre 2021 au maire de Vézelay une lettre par laquelle elle exposait que le permis de construire accordé le 30 août 2021 était entaché d'illégalité et lui demandait d'inviter le pétitionnaire à abandonner son projet ou à le mettre en conformité avec le document d'urbanisme. Par le même courrier, elle l'informait que ce permis de construire était susceptible d'être déféré devant le tribunal administratif. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires organisant une procédure particulière en la matière, cette demande doit être regardée comme constituant un recours gracieux que la sous-préfète d'Avallon était compétente, en vertu des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, à adresser au maire de Vézelay. Par suite, ce recours gracieux, qui a été formé dans le délai du recours contentieux, a interrompu ce délai. Par courrier du 17 janvier 2022, le maire de Vézelay a répondu qu'il n'entendait pas donner une suite favorable à ce recours gracieux. Le déféré du préfet de l'Yonne, enregistré le 8 mars 2022, n'était dès lors pas tardif. 
 5. Au surplus, par arrêté du 23 septembre 2021, le préfet de l'Yonne a donné délégation à la sous-préfète d'Avallon pour signer toutes décisions en matière de contrôle de légalité, et notamment les " lettres d'observations (recours gracieux) ". Si ce même arrêté précise qu'une délégation lui est également accordée pour la " signature des courriers relatifs aux recours gracieux contre les décisions d'urbanisme prises au nom de l'Etat dans le département ", une telle précision ne peut porter que sur les réponses aux recours gracieux, l'Etat ne pouvant exercer de recours gracieux contre ses propres décisions, même prises par le maire agissant comme agent de l'Etat dans la commune. 
 6. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la société Ejo Consulting et la commune de de Vézelay ne peut qu'être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. () ". Et aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : () b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; (). " La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 8. D'une part, il est constant que le plan de masse du projet n'est pas côté dans les trois dimensions. Si le plan de masse complémentaire apporte des précisions quant à la hauteur des bâtiments, ces indications se réfèrent au niveau 0, qui n'est pas celui du terrain naturel mais celui du chemin d'accès. De même, le dossier, s'il comprend des indications sur la hauteur de l'une des façades de chacun des bâtiments, ne comporte en revanche aucun élément permettant d'apprécier la hauteur des surélévations des bâtiments par rapport au niveau du terrain naturel.  
 9. D'autre part, ne figurent pas au dossier des plans en coupe faisant apparaître l'état initial et l'état futur du terrain. Alors même que les travaux impliquent une modification du terrain naturel, les simples représentations graphiques produites ne permettent pas d'apprécier avec précision la hauteur des exhaussements ou affouillements envisagés, et, dès lors, de se prononcer sur leur conformité aux dispositions du document d'urbanisme. 
 10. Par suite, quand bien même les indications figurant dans le dossier s'agissant des modalités de raccordement aux installations d'assainissement non collectif et aux réseaux publics d'eau potable et d'électricité peuvent être considérées comme suffisantes, le préfet de l'Yonne est fondé à soutenir que le projet architectural était incomplet et ne permettait pas d'en apprécier la pleine conformité aux règles d'urbanisme. 
 11. En second lieu, selon l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire. " 
 12. Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de réexaminer cette demande, ces conclusions aux fins d'injonction du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée par l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme imposant que la demande ou déclaration soit confirmée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l'autorité administrative de réexaminer la demande présentée par le requérant. Dans un tel cas, l'autorité administrative compétente doit, sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que le pétitionnaire ne dépose pas une demande d'autorisation portant sur un nouveau projet, réexaminer la demande initiale sur le fondement des dispositions d'urbanisme applicables à la date de la décision annulée, en application de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme. 
 13. En l'espèce, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Avallon-Vézelay-Morvan (CCAVM) applicable sur le territoire de la commune de Vézelay a été approuvé le 12 avril 2021 après l'intervention de la décision de refus de permis de construire du 29 janvier 2020 annulée par le jugement du 11 mai 2021, qui est devenu définitif. Par suite, conformément aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, le maire de Vézelay devait instruire la demande de permis de construire en litige en faisant application des dispositions du plan d'occupation des sols (POS) de la commune de Vézelay alors en vigueur. Or il ne peut être sérieusement contesté que le permis de construire assorti de prescriptions délivré le 30 août 2021, qui ne vise que le PLUi de la communauté de communes Avallon-Vézelay-Morvan et se réfère exclusivement à l'article Ns10v du règlement de sa zone N, a été délivré sur le fondement des dispositions du PLUi et non du POS qui était seul applicable. Dès lors, ainsi que le fait valoir le préfet de l'Yonne, en fondant son arrêté sur les dispositions du PLUi approuvé le 12 avril 2021, lesquelles n'étaient pas en vigueur le 29 janvier 2020, date du précédent refus, le maire de Vézelay a commis une erreur de droit. 
 14. La commune de Vézelay, qui doit être regardée, par ses écritures, comme sollicitant, à titre subsidiaire, une substitution de base légale, soutient que le permis de construire respecte les dispositions du POS alors en vigueur. Le préfet de l'Yonne le conteste en faisant valoir que l'arrêté en litige, en tant qu'il autorise la construction d'un chai, méconnait les dispositions de l'article ND1 du POS qui interdit toute construction et installation dans cette zone et l'article ND 2 qui s'il permet à titre exceptionnel " des constructions ou installations destinées à satisfaire les besoins nés des loisirs, du tourisme (stations-services, hôtels) " n'est pas applicable à un chai destiné à satisfaire les besoins nés d'une activité agricole.    
 15. Il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés par la société Ejo Consulting ont pour objet la construction d'une résidence de tourisme formée d'un ensemble de bâtiments comprenant trois gites d'une capacité totale de dix-huit personnes, un spa, un " pool house " ouvert pour la détente et l'organisation de cours de bien-être et une piscine. Il comporte également la réalisation d'un aménagement réservé au tourisme équestre comprenant un enclos et des pâtures attenantes, une réserve incendie et un bassin de récupération, la création d'une voie interne, le reprofilage du chemin d'accès et la restauration de l'ensemble des murets existants sur la propriété. Enfin, il est prévu la construction d'un chai réservé au tourisme œnologique.  
 16. Ce bâtiment est décrit par la notice du projet comme un lieu " d'élevage, cuverie, conditionnement ". L'étude en matière d'assainissement fait, par ailleurs, état d'éléments tels que des branches, des feuilles, des boues et pépins pouvant se trouver dans les effluents issus de ce chai et justifiant l'installation notamment d'un débourbeur et d'un filtre vertical de 25 mètres carrés conçus pour traiter un volume de 600 litres. Ces éléments, et tout particulièrement le dispositif d'assainissement envisagé pour traiter des eaux usées d'origine vinicole, qui a été maintenu malgré l'abandon de la cuverie, permettent de conclure que ce chai ne sera pas seulement dédié à la dégustation œnologique mais qu'il est d'abord destiné à accueillir une activité de production de vin. Une telle activité à caractère agricole ne peut être regardée, dès lors qu'elle n'est pas  indispensable au projet d'hébergement touristique et de loisirs de la société Ejo Consulting et quand bien même elle s'inscrit dans un projet de développement d'une activité d'œnotourisme, comme destinée à satisfaire les besoins nés des loisirs et du tourisme  au sens de l'article ND 2 précité du POS. Le chai ne saurait davantage, compte tenu notamment de ses dimensions et de sa vocation agricole, être regardé comme un local accessoire des autres bâtiments destinés à l'hébergement touristique. Enfin, la société Ejo Consulting ne peut utilement soutenir qu'elle aurait l'intention de n'utiliser ce chai que comme un simple caveau de dégustation, dès lors que la légalité du permis de construire s'apprécie au regard du projet qu'il autorise.  
 17. Par suite le préfet est fondé à soutenir que ce chai, qui relève d'une activité agricole non autorisée, ne pouvait être implanté en zone ND du POS. Dans ces conditions dès lors que le permis de construire qu'elle a délivré est illégal en tant qu'il autorise la construction d'un chai en zone ND du POS, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de base légale demandée par la commune de Vézelay en tant qu'elle porte sur la construction de ce chai.  
 Sur l'application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme / 
 18. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé. ". Et aux termes de l'article L. 600-5-1 du même code : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. " 
 19. Il résulte de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, éclairé par les travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. 
 20. D'une part, l'illégalité mentionnée au point 17, porte sur une partie détachable du reste du projet. Ainsi que le faisait valoir le préfet de l'Yonne dans son recours gracieux, le règlement actuellement en vigueur du PLUi de la communauté de communes Avallon-Vézelay-Morvan, n'autorise pas davantage que le POS de la commune de Vézelay l'édification d'un chai en zone naturelle, dont relève le terrain d'assiette du projet. Par conséquent, cette illégalité n'est pas régularisable et doit conduire à une annulation partielle du permis de construire accordé.  
 21. D'autre part, l'illégalité mentionnée au point 10 est susceptible d'être régularisée par la délivrance d'un permis de construire modificatif délivré sur la base d'un dossier comportant les éléments manquants.  
 22. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu, d'une part d'annuler partiellement le permis de construire en litige en tant qu'il autorise la construction d'un chai, d'autre part de surseoir à statuer et d'impartir à la société Ejo Consulting un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement aux fins d'obtenir la régularisation du permis de construire du 30 août 2021 par un permis de construire modificatif délivré sur la base d'un dossier comportant les éléments manquants mentionnés aux points 8 et 9.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le permis de construire accordé le 30 août 2021 par le maire de Vézelay à la société Ejo Consulting est annulé en tant qu'il autorise la construction d'un chai. 
 Article 2 : Il est sursis à statuer sur le surplus des conclusions jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement pour permettre à la société Ejo Consulting d'obtenir un permis modificatif régularisant les vices mentionnés aux points 8 et 9 du présent jugement.  
 Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance. 
 Article 4: Le présent jugement sera notifié au préfet de l'Yonne, à la commune de Vézelay et à la société Ejo Consulting. 
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 M-E A 
 Le président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.