TA13 · 7ème chambre — 14 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 janvier 2022, 28 août 2023 et 9 janvier 2024, Mme A C, représentée par Me Journault, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision de rejet née du silence gardé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer sur sa demande de protection fonctionnelle du 8 septembre 2021 ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de lui accorder la protection fonctionnelle dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 200 € par jour de retard ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de la nommer au grade de Major B au 1er janvier 2022, avec reconstitution rétroactive de ses droits et traitements et de procéder à sa réaffectation au SPAF port 13 sur un poste correspondant à son grade, sa qualification d'OPJ et à son ancienneté dans la direction PAF sous astreinte de 200 € par jour de retard ; 
 4°) de condamner l'État à lui verser la somme de 10 000 € en indemnisation de son préjudice moral et de ses troubles dans ses conditions d'existence et d'exercice professionnel ; 
 5°) à titre subsidiaire, si le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'était pas condamné à la nommer au grade de Major B au 1er janvier 2022 avec reconstitution rétroactive de ses droits, de condamner l'État à lui verser à la somme de 50 000 € en indemnisation de son préjudice moral, de son préjudice de carrière et de ses troubles dans ses conditions d'existence et d'exercice professionnel ;  
 6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation dès lors que, subissant de la part de sa hiérarchie des agissements de harcèlement moral ou d'autorité abusive, son administration devait lui accorder la protection fonctionnelle sollicitée ; 
 - le comportement fautif de son administration est à l'origine de préjudices dont elle demande réparation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions à fin d'injonction de nommer la requérante au grade de Major B au 1er janvier 2022, avec reconstitution rétroactive de ses droits et traitements et de procéder à sa réaffectation au SPAF Fort 13 sur un poste correspondant à son grade, sa qualification d'OPJ et à son ancienneté dans la direction PAF sont irrecevables dès lors qu'elles sont présentées à titre principal ; 
 - il était tenu de rejeter la demande de protection fonctionnelle de la requérante dès lors qu'il n'était pas compétent ; 
 - les moyens soulevés par Mme C ne sont en tout état de cause pas fondés.   
 La requête a été communiquée au préfet des Bouches-du-Rhône qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Hétier-Noël, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Lourtet, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Journault, représentant Mme C, ainsi que celles de Mme C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C, fonctionnaire B nationale depuis le 1er février 2000, a été nommée au grade de Brigadier-chef le 1er juillet 2008 et affectée le 1er février 2011 au SPAF Port de Marseille de la direction interdépartementale de la police aux frontières (DIDPAF 13) puis en dernier lieu depuis le 1er septembre 2021 au service de la police aux frontière (SPAF), dépendant de la direction zonale sud de la police aux frontières, sur le site de l'aéroport de Marignane. Par un courrier du 24 septembre 2021, reçu le 28 septembre suivant, la requérante a sollicité du ministre de l'intérieur le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison d'agissements constitutifs de harcèlement moral dont elle s'estimait victime de la part de sa hiérarchie ainsi que l'indemnisation des préjudices subis en raison de ces agissements, courrier resté sans réponse. Mme C demande au tribunal l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle ainsi que l'indemnisation de ses préjudices. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. En premier lieu, d'une part aux termes de l'article 1er du décret du 6 novembre 1995 portant déconcentration en matière de gestion des personnels de la police nationale : " Le recrutement et la gestion des personnels actifs et des personnels techniques et scientifiques de la police nationale peuvent, dans les conditions prévues au présent décret, être délégués, par arrêté du ministre de l'intérieur, aux préfets de zone de défense et de sécurité () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 décembre 2005 : " Pour l'ensemble des trois corps de fonctionnaires actifs des services de la police nationale, à l'exception des personnels servant en administration centrale, les préfets de zone de défense et de sécurité () reçoivent délégation pour prendre les décisions concernant : () - les décisions relatives à la mise en œuvre de la protection juridique de l'Etat () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé. ". L'article L. 114-1 du même code prévoit que : " Les dispositions des sections 1 et 2 du présent chapitre ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 24 septembre 2021 reçu le 28 septembre suivant la requérante a sollicité du ministre de l'intérieur le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison d'agissements constitutifs de harcèlement moral dont elle s'estimait victime de la part de sa hiérarchie auquel aucune réponse n'a été apportée. Toutefois, en application des dispositions précitées, le ministre de l'intérieur se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme C et n'avait nullement l'obligation de transmettre cette demande, de sorte que l'ensemble des moyens articulés à l'encontre de cette décision sont inopérants. 
 5. En second lieu, les dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-1-1 du code de justice administrative, qui admettent que le juge administratif puisse même d'office adresser des injonctions à l'administration, n'ont ni pour objet ni pour effet de dispenser la requérante de présenter des conclusions à fin d'injonction en complément de conclusions en annulation ou de conclusions indemnitaires, dont elles ne sont que l'accessoire. 
 6. Si Mme C soutient que ses conclusions tendant à enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de la nommer au grade de major B au 1er janvier 2022 avec reconstitution rétroactive de ses droits et traitements et de la réaffecter au SPAF PORT 13 sur un poste correspondant à son grade, à sa qualification d'OPJ et à son ancienneté dans la direction PAF sont accessoires à sa demande indemnitaire, ces injonctions ne sont en tout état de cause pas de nature à réparer un préjudice qui résulterait d'agissements constitutifs de harcèlement moral. Ne pouvant dès lors être qualifiées de conclusions accessoires à la demande indemnitaire, elles doivent être regardées comme présentées à titre principal et sont par suite irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 7. En premier lieu, si Mme C conteste la légalité de la décision implicite de rejet opposée à sa demande de protection fonctionnelle en soutenant que cette décision est entachée d'erreur d'appréciation dès lors qu'elle a subi des agissements de harcèlement moral, un tel moyen est, ainsi qu'il a été dit précédemment au point 4, inopérant et doit par suite être écarté.  
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par Mme C à fin d'annulation de la décision implicite de rejet du ministre de l'intérieur à sa demande de protection fonctionnelle ne peuvent qu'être rejetées ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction. 
 9. En second lieu, la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable ayant eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande indemnitaire de la requérante, celle-ci doit être regardée comme ayant formulé des conclusions tendant à une indemnisation de ses préjudices, donnant ainsi à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Il appartient au juge de plein contentieux non pas d'apprécier la légalité de la décision liant le contentieux mais de se prononcer sur le droit de la requérante à obtenir l'indemnité qu'elle réclame. Par suite, les conclusions présentées par Mme C à fin d'annulation de la décision implicite de rejet par le ministre de l'intérieur de sa demande indemnitaire ne peuvent qu'être rejetées 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation :  
 En ce qui concerne la responsabilité du ministre de l'intérieur : 
 S'agissant des agissements de harcèlement moral : 
 10. Aux termes de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique, en vigueur à compter du 1er mars 2022, qui a codifié les dispositions du premier alinéa de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". En outre, aux termes de l'article L. 134-5 du même code, qui a codifié les dispositions du premier alinéa du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre () les agissements constitutifs de harcèlement () dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". 
 11. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. 
 12. En l'espèce, Mme C soutient avoir été victime d'une succession de faits assimilables à du harcèlement moral et qui ont visé à dégrader ses conditions de travail et sa santé psychologique, à compter du printemps 2019 et de la procédure disciplinaire diligentée à son encontre pour les faits du 1er mai 2019.  
 13. Tout d'abord, si la requérante considère qu'elle a été victime d'une procédure disciplinaire détournée, abusive, intimidante et déstabilisante et qui a eu pour seul objectif de l'écarter du service donnant lieu à une sanction de blâme, cette sanction a été la conséquence de divers manquements matériellement établis notamment un manquement à ses obligations de rendre compte et de discernement.  La circonstance que sa hiérarchie n'ait pas souhaité attendre son retour en service après son congé de formation professionnel pour lui notifier la sanction de blâme ne saurait davantage constituer un fait laissant présumer du harcèlement moral alors que cette notification a été effectuée après plusieurs propositions de date, Mme C se trouvant au surplus alors en position d'activité pendant sa période de formation. 
 14. Mme C se plaint ensuite d'avoir été injustement bloquée dans son avancement de carrière, les meilleurs postes lui ayant été systématiquement refusés après son retour de congé pour formation professionnelle en septembre 2021. Or il résulte de l'instruction et notamment des deux rapports de non proposition au grade de brigadier major B pour les années 2022 et 2023 que ces absences de proposition sont la conséquence, d'une part, du non-respect des consignes et de ses connaissances professionnelles insuffisantes pour passer au grade supérieur et, d'autre part, de la procédure disciplinaire et du blâme dont elle a fait l'objet en 2021, Mme C ne démontrant pas au demeurant qu'elle possédait l'ensemble des connaissances nécessaires pour pouvoir utilement accéder au grade supérieur, alors même qu'elle remplissait les conditions d'ancienneté. Si elle soutient, par ailleurs, qu'elle a été écartée des postes les plus attractifs lors de la réorganisation du service au sein du SPAF du port de Marseille au profit de deux autres gradés, en raison d'un " management de copinage ", elle ne l'établit pas par les pièces qu'elle produit. La seule circonstance qu'elle occupait le poste d'adjoint n'est pas de nature à établir qu'elle avait nécessairement vocation à devenir chef de brigade, alors au demeurant qu'elle ne disposait pas du grade de major et qu'elle ne figurait pas au tableau d'avancement. 
 15. Mme C soutient par ailleurs que le désarmement dont elle a fait l'objet, sans motif valable, constitue un agissement de harcèlement moral. Or il ne résulte pas de l'instruction que Mme C ait été désarmée sur le fondement de l'article 114-6 du RGPEN qui prévoit que " l'arme de service est retirée par l'autorité hiérarchique à tout fonctionnaire présentant un état de dangerosité pour lui-même ou pour autrui. L'éventuel réarmement de l'intéressé est soumis aux conclusions favorables d'une visite d'aptitude passée auprès du service médical de la police ", mais a seulement laissé son arme au râtelier à l'issue de sa vacation, ce qui est prévu par le règlement d'emploi, l'arme individuelle ne devant être portée qu'en service, le port hors service étant une possibilité donnant lieu à une autorisation préalable du chef de service, la requérante partant au demeurant effectuer une formation de plusieurs mois qu'elle avait sollicitée. 
 16. Elle soutient en outre qu'elle a été victime de propos indélicats de la part de son chef de service. Elle produit à cet égard une attestation d'un collègue, qui relate des propos qui s'ils sont particulièrement inappropriés et indélicats ne sont pas de nature à caractériser, à eux seuls, un agissement de harcèlement moral. 
 17. S'agissant du refus allégué d'enregistrement de sa demande d'alimentation de son compte-épargne-temps (CET) puis une proratisation injustifiée des jours qu'elle pouvait épargner, Mme C ne produit aucune pièce en ce sens.  
 18. De plus, Mme C soutient qu'elle a été victime d'affectations subies dès lors qu'elle a été sortie de son service pour être affectée sur des postes qu'elle n'avait pas sollicités et que ses demandes de mutation ont été systématiquement refusées depuis 2019. Elle se plaint tout d'abord d'avoir été affectée, à son retour de congé de maladie au 1er juillet 2020, aux unités opérationnelles du centre de rétention administrative du Canet, puis à compter de son retour d'un congé de formation professionnelle de neuf mois, le 1er septembre 2021, au service de la police aux frontières aéroportuaire (SPAFA) de Marignane, en première ligne de contrôle transfrontière aux aubettes. Toutefois, il résulte de l'instruction que l'intéressée a été affectée provisoirement, en juillet 2020, dans un nouveau service, le temps de la procédure disciplinaire diligentée à son encontre. D'autre part, à son retour de congé de formation professionnelle, elle ne pouvait pas utilement prétendre à réintégrer son précédent poste, un tel retour ne s'apparentant pas à une mutation, en application de l'article 28 du décret n°2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'Etat. La circonstance que la candidature spontanée de Mme C pour intégrer l'unité du quart du SPAFA le 19 novembre 2021 a été rejetée n'est pas de nature à caractériser un agissement de harcèlement moral, en l'absence de poste effectivement disponible. Si l'intéressée a changé de poste en 2021, pour intégrer l'unité de contrôle transfrontière première ligne du SPAFA Marignane puis, en juin 2023, pour intégrer le service territorial de la police aux frontières (SPAFT) en préfiguration de la future unité de traitement des étrangers en situation irrégulière, ces mutations, ainsi qu'il ressort des mentions portées sur son compte-rendu d'entretien professionnel 2024, sont liées à la réorganisation des services territoriaux de la PAF et Mme C a continué à effectuer des missions identiques de contrôle des points de passage frontalier aérien, en étant toujours affecté au sein de l'unité de contrôle transfrontière de Marseille. 
 19. Enfin, Mme C soutient que les agissements de harcèlement moral dont elle a été victime sont à l'origine de son placement en congé de maladie et que sa hiérarchie a refusé que sa pathologie soit reconnue imputable au service. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport rédigé par la requérante le 29 mars 2021 et de l'expertise réalisée le 16 janvier 2023, qu'elle a demandé la reconnaissance de l'imputabilité au service de plusieurs pathologies et notamment d'une asthénie intense, de polyalgies, d'insomnie et d'un état anxieux. Si les conclusions expertales mentionnent l'apparition, à compter du 22 mai 2019, de symptômes émotionnels et comportementaux en réponse à plusieurs facteurs de stress apparus dans le cadre de l'activité professionnelle, aucune mention d'agissements de harcèlement moral n'est toutefois portée sur ce rapport.  
 20. Dans ces conditions, les faits et situations relatés par Mme C ne sont pas de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à son encontre au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.  
 S'agissant du manquement à l'obligation de protection de la santé des agents :  
 21. il résulte des dispositions de l'article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et des articles L. 4121-1 et L. 4121-2 du code du travail qu'il appartient aux autorités administratives, qui ont l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents, d'assurer, sauf à commettre une faute de service, la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet, ainsi que le précise l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive de la fonction publique territoriale. 
 22. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la directrice zonale de la PAF a convoqué deux CHSCT afin de procéder à une réorganisation du service et une cellule de veille, qui s'est tenue le 19 février 2021, à la suite de plusieurs signalements de mal-être au sein du service, réalisés auprès du médecin de prévention. Dans ces conditions, Mme C ne saurait utilement accuser son employeur d'avoir méconnu les dispositions de l'article L. 4121-1 et suivants du code du travail. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'absence de fautes du ministre de l'intérieur, sa responsabilité ne peut être engagée. Dès lors, les conclusions présentées par Mme C à fin d'indemnisation doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la requérante une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 10 décembre 2024, à laquelle siégeaient :  
 Mme Simon, présidente,  
 Mme Hétier-Noël, première conseillère, 
 Mme Diwo, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2025.  
 La rapporteure,  
 signé 
 C. Hétier-Noël 
    
    
 La présidente,  
 signé 
 F. Simon 
   La greffière,  
 signé 
 A. Vidal 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 La greffière, 
 No 2200714