TA06 · 5ème Chambre — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 février 2022, 28 juin 2022 et 20 janvier 2023, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, représentée par Me Vallar, demande au tribunal d'annuler l'arrêté 2021-1287 du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne ". 
 Elle soutient que : 
 - l'assimilation des communes classées en secteur montagne au sens des dispositions Orsec à celles soumises à la loi dite Montagne est constitutive d'une erreur de droit ; 
 - les critères de classement des opérations de secours en montagne sont entachés d'une erreur de fait ; le critère retenu de l'accessibilité est réducteur et ne s'inscrit pas dans la définition du secours en montagne ; l'utilisation de l'hélicoptère n'est pas un critère de classement en Orsec ; le plan Orsec présente un caractère dérogatoire et seules les actions nécessitant la conduite d'une action d'ensemble d'une certaine importance entrent dans le champ de ce plan ; 
 - les sapeurs-pompiers du secours en montagne sont écartés quasi systématiquement du secours en montagne en méconnaissance des articles L. 721-2 du code de la sécurité intérieure et L. 1424 du code général des collectivités territoriales, du guide national de référence " secours en montagne, " du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques et de la circulaire ministérielle du 6 juin 2011 ; l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure n'a pas, en tout état de cause, pour effet d'exclure les pompiers qui ont vocation à assurer le commandement des opérations. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er décembre 2022, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable faute pour la Fédération requérante de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - l'acte n'est entachée d'aucun vice d'une gravité telle qu'il affecterait son existence ; il appartient au représentant de l'Etat dans le département de déterminer l'organisation générale des secours et de recenser l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre conformément aux dispositions de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure ; la décision attaquée n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir dès lors que le nouveau plan a pour objectif de prévenir les dysfonctionnement résultant du contexte de concurrence qui oppose les services du PGHM, de la CRS des Alpes et du SDIS 06 ; 
 - l'acte n'est entaché d'aucun vice de procédure ; l'arrêté attaqué est une mesure de police administrative ; il n'a aucun impact sur l'organisation ou le fonctionnement des services concernés, ni sur la répartition des missions entre les différents acteurs du secours en montagne ; en tout état de cause, les services concernés ont été associés à l'élaboration de ce plan ; 
 - les modifications apportées par le nouveau plan n'ont aucune conséquence sur la répartition des missions entre les différents acteurs des activités de secours ; les sapeurs-pompiers restent des acteurs à part entière du secours en montagne ; 
 - si les SDIS interviennent dans le secours en montagne en vertu des dispositions de la loi du 13 août 2004, c'est également le cas des services de l'Etat qui sont investis d'une telle mission à titre permanent ; 
 - le PGHM et la CRS des Alpes disposent des effectifs et des moyens suffisants pour accomplir leur mission ; l'intervention de principe du SDIS 06 n'est pas nécessaire ; 
 - la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur sur le secours en montagne, dite Khil, ne peut être utilement invoquée dès lors qu'elle n'a pas été publiée et ne contient aucune disposition impérative ; le préfet a exercé la compétence que lui reconnaît l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure en fixant des critères de référence à la loi Montagne, ce qui n'était pas interdit ; 
 - l'arrêté attaqué n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation ; le critère de l'accessibilité n'a pas été retenu comme élément déterminant de la qualification du secours en montagne ; le plan Orsec " secours en montagne " n'a pas vocation à s'appliquer pour toutes les opérations de secours mais seulement pour celles qui nécessitent l'intervention de moyens technique et humains particuliers ; le SDIS 06 conserve le pilotage de toutes les opérations de secours de droit commun en plus de celles qualifiées d'opération de secours d'envergure en montagne. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance du 1er décembre 2022 portant réouverture de l'instruction de la présente affaire ; 
 - l'ordonnance du 2 novembre 2022 portant clôture immédiate de l'instruction de la présente affaire. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ; 
 - la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée relative au développement et à la protection de la montagne ; 
 - la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 janvier 2023 : 
 - le rapport de M. Pascal, président, 
 - les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me  Vallar représentant la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et de M. A, chef-adjoint du service interministériel de défense et de protection civile au cabinet du préfet des Alpes-Maritimes.   
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté n° 2021-1287 du 31 décembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a défini les dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne ". Par la présente requête, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France demande au tribunal d'annuler cet arrêté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 96 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée relative au développement et à la protection de la montagne : " Lorsque, pour assurer le service public de secours, les opérations de sauvetage en montagne nécessitent la conduite d'une action d'ensemble d'une certaine importance, le représentant de l'Etat dans le département peut mettre en œuvre un plan d'urgence, ainsi qu'il est prévu par l'article L. 741-6 du code de la sécurité intérieure ". Aux termes de l'article 3 de cette même loi : " Les zones montagne se caractérisent par des handicaps significatifs entrainant des conditions de vie plus difficiles et restreignant l'exercice de certaines activités économiques. () Chaque zone de montagne est délimitée par un arrêté interministériel et rattaché par décret à l'un des massifs visés à l'article 5. () ". Aux termes de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existants dans le département, l'organisation générale des secours (). Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstances et des dispositions propres à certains risques particuliers. () ". Et aux termes de l'article R. 741-7 de ce code : " L'inventaire t l'analyse des risques et des effets potentiels des menaces auxquels est susceptible d'être exposé le département prennent en compte : 1° Le dossier départemental sur les risques majeurs prévu à l'article R. 125-11 du code de l'environnement ; 2° tout autre document de nature à apporter des informations utiles en cas de risques majeurs et de menaces graves, en particulier le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du service d'incendie et de secours () ". 
 3. D'une part, aucune disposition législative ou règlementaire n'interdit au préfet d'utiliser comme référentiel, pour la classification des zones dans lesquelles l'intervention des secours doit être qualifiée de secours en montagne, la classification opérée par la loi du 9 janvier 1985 avec les zones de montagne. D'autre part, si la fédération requérante soutient que la délimitation adoptée ne permet pas de définir de manière satisfaisante ce qui relève du plan Orsec " secours en montagne " et ce qui relève du droit commun des secours, cela ne ressort pas des pièces du dossier. En effet, il ressort du dispositif adopté que le département des Alpes-Maritimes est divisé en deux zones : une zone " montagne " dans laquelle toute opération est soumise à l'arbitrage de l'unité spécialisée et une zone " littoral/zone de droit commun ". Si les opérations se déroulant dans la zone " montagne " doivent faire l'objet d'un arbitrage de l'unité spécialisée, ce n'est pas le cas des missions de secours routier et des missions de sauvetage particulières, qui relèvent de la pleine compétence du SDIS, quel que soit le lieu du département où elles surviennent, ces opérations étant par ailleurs réalisées par les sapeurs-pompiers et le commandant des opérations de secours (COS) étant assuré par le directeur départemental du service départemental d'incendie et de secours (SDIS). En outre, l'unité spécialisée de permanence en charge de qualifier l'opération de secours en montagne doit le faire en fonction de plusieurs paramètres et en application de la carte annexée de sectorisation des interventions. Ainsi, si elle doit prendre en compte, notamment, les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, ces critères ne sont toutefois pas suffisants pour qualifier l'opération de secours en montagne et il convient également de tenir compte des conditions météorologiques, du type de terrain, de l'accessibilité, du degré d'urgence, de la disponibilité des acteurs, du nombre de victime, de l'absence de location précise de la victime et des notions de recherche, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne. C'est donc au vu d'un ensemble d'éléments qu'il appartient à l'unité spécialisée de qualifier l'opération de secours en montagne. La seule circonstance que l'accident soit survenu sur le territoire d'une commune relevant de la zone montagne n'est pas suffisante pour justifier la mise en œuvre du dispositif spécifique " secours en montagne " du plan Orsec départemental. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article II.2 - Qualification et traitement de la demande de secours en montagne : " La qualification de l'opération de secours en montagne (SMO) est faite par l'unité spécialisée de permanence en fonction d'un certain nombre de paramètres et en application de la carte annexée de sectorisation des interventions. Les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, sont intéressants et doivent être prises en compte, mais ne suffisent pas à définir à elles seules la qualification de l'opération de secours en montagne. D'autres critères sont donc également pris en compte, dont certains constituent des constantes, et la plupart des variables : conditions météorologiques, type de terrain, accessibilité (voie carrossable accessible par un véhicule de secours), degré d'urgence, disponibilité des acteurs, nombre de victimes, absence de localisation précise de la victime, notion de recherches, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que l'opération ne sera qualifiée de secours en montagne par l'unité spécialisée qu'à la condition qu'un certain nombre de critères soient réunis et en fonction de la situation. En outre, il ressort de ces dispositions que le vecteur aérien, s'il fait partie des critères à prendre en compte dans le processus de qualification de l'opération, n'est pas le seul critère utilisé et qu'il appartient aussi à l'unité spécialisée d'étudier l'existence d'une voie carrossable permettant l'accès à la zone par un véhicule de secours. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté. 
 6. En troisième et dernier lieu, d'un part, aux termes de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et des dispositions propres à certains risques particuliers. Le plan Orsec départemental est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département, sous réserve des dispositions de l'article L. 742-7 ". Aux termes de l'article L. 741-6 du même code : " Les dispositions spécifiques des plans Orsec prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en œuvre pour faire face à des risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages déterminés ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que le dispositif " secours en montagne " constitue un volet des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental qui prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en œuvre pour faire face à des risques de nature particulière. C'est au préfet, en tant que représentant de l'Etat dans le département, que revient la compétence d'élaborer le plan Orsec et les dispositifs spécifiques.  
 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : " Il est créé dans chaque département un établissement public, dénommé " service départemental d'incendie et de secours ", qui comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers (). Les modalités d'intervention opérationnelle des services locaux d'incendie et de secours sont déterminées par le règlement opérationnel régi par l'article L. 1424-4, après consultation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés () ". Aux termes de l'article L. 1424-2 du même code : " Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d'urgence. Dans le cadre de leurs compétences, les services d'incendie et de secours exercent les missions suivantes : 1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ; 2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ; 3° La protection des personnes, des animaux, des biens et de leur environnement ; 4° Les secours et les soins d'urgence aux personnes ainsi que leur évacuation lorsqu'elles : a) sont victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ; b) présentent des signes de détresse vitale ; c) présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir () ". Aux termes de l'article L. 1424-3 de ce code : " Les services d'incendie et de secours sont placés pour emploi sous l'autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police () ". Enfin, aux termes de l'article L. 1424-4 du même code : " Dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, le maire et le préfet mettent en œuvre les moyens relevant des services d'incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service d'incendie et de secours. () ".  
 9. Il résulte de ces dispositions que si les services d'incendie et de secours sont des établissements publics, ils sont placés sous l'autorité du préfet du département s'agissant de la partie opérationnelle. 
 10.  Il ressort des pièces du dossier, notamment du dispositif " secours en montagne " objet de l'arrêté attaqué, que le centre de traitement de l'alerte/ centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CTS/CODIS) centralise, via le numéro d'appel unique 112, les demandes de secours et que cet organisme à la compétence exclusive pour le traitement des alertes, les autres demandes de secours devant faire l'objet d'une retransmission immédiate au centre de traitement des appels (CTA) du CODIS. En outre, il ressort également du dispositif spécifique que les secours en montagne ont été organisés en fonction de trois niveaux d'opération, simple, complexe et d'envergure. Si les sapeurs-pompiers du SDIS n'ont pas vocation à intervenir en cas d'opération simple, il est constant que le COS pourra solliciter, si besoin, le concours du SDIS en cas d'opération complexe et que, dans le cas d'une opération d'envergure, le COS est le directeur du SDIS. Egalement, si les dispositions de l'article IV.1 identifient les unités spécialisées de secours en montagne (USEM) comme le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) de Saint Sauveur sur Tinée et la compagnie républicaine de sécurité (CRS) des Alpes, il ressort des pièces du dossier que l'article IV.2 relatif aux autres acteurs intervenant dans le secteur en montagne désigne les sapeurs-pompiers du SDIS, notamment en cas d'opération d'envergure, lorsque le COS a besoin de moyens opérationnels ou sur sollicitation de l'unité spécialisée pour assurer ou renforcer les opérations de secours. Enfin, le dispositif spécifique " secours en montagne " précise que le département des Alpes-Maritimes est divisé en deux zones : une zone " montagne " dans laquelle toute opération est soumise à l'arbitrage de l'unité spécialisée et une zone " littoral/zone de droit commun ". Si les opérations se déroulant dans la zone " montagne " doivent faire l'objet d'un arbitrage de l'unité spécialisée, ce n'est pas le cas des missions de secours routier et des missions de sauvetage particulières, qui relèvent de la pleine compétence du SDIS, quel que soit le lieu du département où elles surviennent, ces opérations étant par ailleurs réalisées par les sapeurs-pompiers et le COS étant assuré par le directeur départemental du SDIS. Il ressort des pièces du dossier, notamment des chiffres émanant du schéma départemental d'analyse des risques et de couverture des risques (SDACR), fournis par les requérants, qu'entre 2014 et 2018, les interventions des sapeurs-pompiers en zone " montagne " ont représenté entre 0.01% et 0.04% de leur activité de secours à victime, soit quelques dizaines d'intervention par an. Ainsi, la participation des sapeurs-pompiers au dispositif de secours en montagne en litige ne représente pas une part significative de leur activité d'intervention opérationnelle dans le département. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué a pour effet d'exclure les sapeurs-pompiers du dispositif de secours en montagne doit être écarté. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non recevoir soulevée en défense, que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.  
 Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Pascal, président, 
 Mme Duroux, conseillère,  
 M. Holzer, conseiller, 
 assistés de Mme Gialis, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 F. PASCAL  
 L'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 G. DUROUX La greffière,  
 signé 
 E. GIALIS  
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous les commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière.