TA21 · 2ème chambre — 14 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 8 avril 2022, M. A B conteste la délibération du conseil municipal de Cluny du 13 octobre 2021 en tant qu'elle crée un emploi de directeur territorial et approuve, dans cette mesure, le tableau des effectifs à compter du 1er novembre 2021, ensemble la décision implicite de refus opposée le 14 février 2021 à sa demande de retrait de cette délibération et sollicite le paiement d'un euro symbolique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - la délibération attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales en raison du défaut d'information suffisante des conseils municipaux ; 
 - elle ne respecte pas le seuil démographique pour la création de l'emploi de directeur territorial ; un tel emploi ne pourra être pourvu par un titulaire du grade de directeur territorial, dès lors que la commune de Cluny se situe en-dessous du seuil requis ; le conseil municipal ne pouvait légalement se prononcer pour la création d'un deuxième emploi de directeur général des services.  
 Par deux mémoires en défense enregistrés les 5 août 2022 et 10 mars 2023, la commune de Cluny, représentée par le cabinet ADAES Avocats, conclut, à titre principal, au rejet de la requête en raison de son irrecevabilité, à titre subsidiaire, au rejet de la requête au fond, à titre infiniment subsidiaire et en cas d'annulation, à ce que les effets de celle-ci soient différés dans le temps, sans effet rétroactif, enfin, à ce que soit mise à la charge de M. B une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - M. B ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, dès lors qu'il n'établit pas que la délibération litigieuse aggraverait de manière effective les charges de la commune de Cluny ; 
 - les moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés.  
 La clôture de l'instruction a été fixée au 1er mai 2023 à 12 heures 00 par une ordonnance du 13 mars 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la fonction publique territoriale ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cherief, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Bataillard, rapporteur public, 
 - les observations de M. B et de Me Corneloup pour la commune de Cluny. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la délibération du 13 octobre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cluny a créé un emploi de directeur territorial et approuvé le tableau des effectifs à compter du 1er novembre 2021 ainsi que la décision implicite du maire de la commune de Cluny refusant de retirer cette délibération.  
 Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense par la commune de Cluny :  
 2. Lorsque la délibération d'un conseil municipal emporte une perte de recettes ou des dépenses supplémentaires, le contribuable de cette commune n'est recevable à en demander l'annulation pour excès de pouvoir que si les conséquences directes de cette délibération sur les finances communales sont d'une importance suffisante pour lui conférer un intérêt pour agir.  
 3.  La création d'un emploi de directeur territorial par la délibération litigieuse est susceptible de mettre à la charge des contribuables locaux une dépense supplémentaire, eu égard notamment à l'importance de la commune de Cluny, au montant de la rémunération de l'agent recruté sur un grade plus élevé que le précédent, ainsi qu'au caractère constant qui s'attache à la dépense de fonctionnement induite par ce recrutement. M. B, qui a la qualité de contribuable local, justifie dès lors, en cette qualité, d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la délibération en cause. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Cluny doit être rejetée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes de l'article 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service. / () Les titulaires du grade placé en voie d'extinction de directeur territorial exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 10 000 habitants, les autres collectivités territoriales, les services départementaux d'incendie et de secours ainsi que les établissements publics locaux assimilés à une commune de plus de 10 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 précité. Ils peuvent, en outre, occuper l'emploi de directeur général des services de communes de plus de 10 000 habitants () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'un fonctionnaire appartenant au cadre d'emploi des fonctionnaires territoriaux et ayant le grade de directeur territorial ne peut légalement exercer les fonctions relevant de ce grade, non plus que celles de directeur général des services, dans une commune de moins de 10 000 habitants. Or, selon le recensement de population intervenu en 2020, la commune de Cluny ne compte que 4 931 habitants. La commune ne peut à cet égard utilement se prévaloir de l'article L. 313-2 du code général de la fonction publique, permettant, pour les localités ayant le statut de " station classée de tourisme ", d'ajouter à leur population permanente une population touristique moyenne déterminée en fonction de leur capacité d'accueil, dès lors que ce texte n'était pas encore en vigueur à la date de la délibération en litige et que, en tout état de cause, elle n'a pas ce statut. Par suite, M. B est fondé à soutenir que la délibération du 13 octobre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cluny a décidé de créer un emploi de directeur territorial est entachée d'illégalité.  
 6. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation de la délibération du 13 octobre 2021 du conseil municipal de la commune de Cluny en tant qu'elle créé un emploi de directeur territorial et approuve, dans cette mesure, le tableau des effectifs à compter du 1er novembre 2021 ainsi que, par voie de conséquence, de la décision implicite du maire de la commune de Cluny en date du 14 février 2021 refusant de retirer cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin de modulation dans le temps des effets de l'annulation : 
 7. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif  après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il aura déterminée. 
 8. La commune de Cluny se borne à soutenir, de manière non circonstanciée, que l'annulation des dispositions de la délibération attaquée risque d'exposer l'agente recrutée sur le poste en cause à des " conséquences excessives ", dès lors qu'elle conduirait à la suppression de son grade et non simplement d'un emploi, que cette agente ne pourrait être employée sur aucun autre emploi correspondant à son grade, qu'elle a déménagé avec toute sa famille à Cluny et qu'elle ne serait pas en mesure de rembourser l'intégralité de sa rémunération. Or, la délibération attaquée se borne à créer un emploi de directeur territorial affecté sur des fonctions de directeur général des services. Elle ne concerne pas le cadre d'emplois ni le grade de l'agent qui a été effectivement recruté. En outre, la règle du service fait interdit que la remise en cause du recrutement d'un agent entraîne celle des rémunérations qu'il a perçues. Eu égard par ailleurs à la consistance même de l'illégalité commis par la commune de Cluny, il ne ressort pas des pièces du dossier que la disparition rétroactive de la délibération attaquée entraînerait des conséquences manifestement excessives, eu égard aux intérêts en présence et aux inconvénients que présenterait une limitation dans le temps des effets de son annulation. Il n'y a pas lieu, par suite, d'assortir l'annulation de ces dispositions d'une telle limitation. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de M. B tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Celles-ci, par ailleurs, font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, en remboursement des frais exposés par la commune de Cluny et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 13 octobre 2021 du conseil municipal de la commune de Cluny est annulée en tant qu'elle créé un emploi de directeur territorial et approuve dans cette mesure le tableau des effectifs à compter du 1er novembre 2021. 
 Article 2 : La décision implicite née le 14 février 2021 par laquelle le maire de la commune de Cluny a rejeté le recours gracieux de M. B est annulée.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Cluny sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au maire de la commune de Cluny.  
 Copie en sera adressée pour information au préfet de Saône-et-Loire.  
 Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Zupan, président, 
 M. Hugez, premier conseiller,  
 M. Cherief, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 H. Cherief 
 Le président, 
 D. ZupanLa greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc