TA51 · 1ère chambre — 28 mars 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2201023 le 4 mai 2022, 12 septembre 2022 et 8 février 2023, Mme F G, Mme D G, Mme E A et M. B G, représentés par Me Ricard, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 10 mars 2022 par laquelle le conseil municipal de Clérey a chargé le maire d'exercer au nom de la commune le droit de préemption dans le cadre de la déclaration d'intention d'aliéner un bien concernant les parcelles cadastrées AH 0582, AH 0840, AH 1023, AH 1078, AH 1079, AI 0054, AI 0075, B 6, B 8, ZW 0083 et B 0649 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Clérey une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 - la délibération en litige a été signée par une autorité incompétente ;  
 - elle n'a pas été notifiée à toutes les venderesses des parcelles, propriétaires en indivision de celles-ci, dans les deux mois suivant la déclaration d'intention d'aliéner en méconnaissance des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme et des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ;  
 - à la date de cette décision, aucun projet même prévisionnel répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme n'était envisagé ;  
 - le projet est manifestement irréalisable compte tenu de la configuration des parcelles B6 et B8 ;  
 - d'autres terrains sont disponibles sur le territoire de la commune pour réaliser ce projet.   
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 juillet 2022, 20 décembre 2022 et 25 avril 2023, la commune de Clérey, représentée par Me Colomes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 18 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 septembre 2023. 
 Par un courrier du 1er mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du conseil municipal de Clérey pour adopter la décision en litige portant exercice du droit de préemption communal, compte tenu de la délégation de cette compétence au maire de Clérey.  
 La commune de Clérey a présenté des observations en réponse, qui ont été enregistrées le 4 mars 2024 et communiquées.  
   
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2202124 le 12 septembre 2022 et le 8 février 2023, Mme F G, Mme D G, Mme E A et M. B G, représentés par Me Ricard, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 14 mars 2022 par laquelle le maire de Clérey a préempté leurs parcelles au nom de la commune ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Clérey une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la décision du 14 mars 2022 est prise par une autorité incompétente ;  
 - elle n'a pas été notifiée à toutes les venderesses des parcelles, propriétaires en indivision de celles-ci, ni transmise à la préfète de l'Aube au titre du contrôle de légalité, dans les deux mois suivant la déclaration d'intention d'aliéner en méconnaissance des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme et des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ; 
 - à la date de cette décision, aucun projet même prévisionnel répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme n'était envisagé ;  
 - le projet est manifestement irréalisable eu égard à la configuration des parcelles B6 et B8 ; 
 - d'autres terrains sont disponibles sur le territoire de la commune pour réaliser ce projet.   
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 octobre 2022 et 28 juillet 2023, la commune de Clérey, représentée par Me Colomes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable, dès lors qu'elle est tardive ;  
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.  
 Par ordonnance du 18 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 septembre 2023. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rifflard, conseiller, 
 - les conclusions de Mme Castellani, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Ricard, représentant Mme G et autres, et celles de Mme C, représentant la commune de Clérey. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mmes F G, D G et E A, propriétaires co-indivisaires de biens immobiliers sur le territoire de la commune de Clérey, ont accepté le 15 décembre 2021 la proposition d'achat des parcelles cadastrées AH 0582, AH 0840, AH 1023, AH 1078, AH 1079, AI 0054, AI 0075, B 6, B 8, ZW 0083 et B 0649 faite par M. B G. Leur notaire a déposé le 26 janvier 2022 une déclaration d'intention d'aliéner ces parcelles. Par une délibération du 10 mars 2022, le conseil municipal de Clérey a chargé le maire d'exercer au nom de la commune le droit de préemption sur ces parcelles afin de faire établir un hébergement pour personnes âgées en perte d'autonomie. Par une décision du 14 mars 2022, le maire de Clérey a exercé le droit de préemption. Par leurs requêtes, Mmes F G, D G, E A, propriétaires des parcelles, et M. B G, acquéreur évincé, demandent au tribunal l'annulation de la délibération du 10 mars 2022 du conseil municipal de Clérey et de la décision du maire de Clérey du 14 mars 2022.  
 Sur la jonction :  
 2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2201023 et 2202124 concernent les mêmes parties, présentent à juger des questions semblables sur un même projet et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 10 mars 2022 du conseil municipal de Clérey :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, () par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; () ". Aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 2122-23 du même code : " Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation ".  
 4. Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, en conservant la faculté de prendre à tout moment une délibération mettant fin explicitement à cette délégation, l'exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire afin d'acquérir des biens au profit de celle-ci. Dans le cas où le conseil municipal a consenti une telle délégation de pouvoir et ne l'a pas ultérieurement rapportée, il doit être regardé comme s'étant dessaisi de sa compétence et n'est, dès lors, plus compétent pour déléguer l'exercice de son droit de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien, sauf en cas d'empêchement du maire.  
 5. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 11 juin 2020 prise sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal de Clérey a délégué au maire, pour la durée de son mandat, la compétence d'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme. Par une délibération du 24 septembre 2020, le même conseil a précisé donner délégation au maire pour exercer, au nom de la commune, le droit de préemption sur toutes les zones urbaines et à urbaniser du plan local d'urbanisme. En chargeant le maire d'exercer, au nom de la commune, le droit de préemption dans le cadre de la déclaration d'intention d'aliéner déposée par Mmes G et en l'autorisant à signer tous les documents nécessaires à cette procédure par la délibération litigieuse du 10 mars 2022, le conseil municipal doit être regardé comme s'étant implicitement ressaisi de l'exercice du droit de préemption qu'il avait toutefois délégué au maire et sans avoir préalablement et explicitement mis fin à cette délégation. Dans ces conditions, le conseil municipal n'était pas compétent pour prendre la délibération litigieuse.  
 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme: " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.  
 7. Il ressort des termes de la délibération contestée du 10 mars 2022 que le droit de préemption exercé par la commune de Clérey est justifié par le projet de faire établir un hébergement pour personnes âgées en perte d'autonomie sur les parcelles, notamment B6 et B8. Si la commune produit en défense un courriel du 2 juillet 2021 de la société AgesetVie rendant compte d'un entretien téléphonique avec le maire de Clérey et fixant un rendez-vous pour des informations complémentaires, une brochure de présentation générale de la société AgesetVie destinée aux élus locaux ainsi qu'un courrier du 28 décembre 2021 du maire de Clérey adressé à Mme D G pour l'informer que la commune avait été approchée par cette société en vue d'installer une ou deux maisons sur le territoire de la commune, et notamment sur les parcelles dont elle est propriétaire, ces pièces ne mentionnent aucun projet d'action ou d'opération d'aménagement que la collectivité entend mettre en œuvre. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune a, le 28 février 2022 postérieurement à la déclaration d'intention d'aliéner, déposé une demande de certificat d'urbanisme pour diviser plusieurs parcelles, dont celles des requérants, en deux lots, le premier lot d'environ 3 000 m² ayant pour destination " Collectif Ages et Vue destiné à accueillir 16 personnes âgées ", et le second lot d'environ 1 800 m² devant être revendu en terrain à bâtir et qu'un certificat d'urbanisme opérationnel positif lui a été délivré le 11 avril 2022. Toutefois, ces seuls éléments ne sauraient suffire à justifier de la réalité du projet envisagé à la date de la délibération litigieuse. Ce moyen doit dès lors être accueilli. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la délibération du 10 mars 2022 du conseil municipal de Clérey. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par les requérants n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de cette délibération.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée aux conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 mars 2022 du maire de Clérey : 
 9. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 
 10. La décision du 14 mars 2022 du maire de Clérey ne comporte pas la mention des voies et délais de recours. Dès lors, le délai de recours prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'est pas opposable aux requérants. Par suite, la commune de Clérey n'est pas fondée à soutenir que la requête enregistrée le 12 septembre 2022 sous le numéro 2202124 est tardive. Cette fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 mars 2022 du maire de Clérey : 
 11. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ".  
 12. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. () ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 () ".  
 13. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent faire savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti, au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.  
 14. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est, au demeurant, pas contesté par la commune de Clérey, que la décision du 14 mars 2022 par laquelle son maire a décidé de préempter les biens de Mmes G et A n'a pas fait l'objet d'une transmission au représentant de l'Etat dans le délai de deux mois prévu à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. Par suite, cette décision est illégale à ce titre.  
 15. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux indiqués au point 7, la réalité du projet pour lequel la préemption litigieuse a été décidée par le maire de Clérey le 14 mars 2022 n'est pas davantage suffisamment établie à cette dernière date. Par suite, ce moyen doit également être accueilli.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme G et autres sont fondés à demander l'annulation de la décision du 14 mars 2022 par laquelle le maire a exercé son droit de préemption. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par les requérants n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de cette décision.  
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Clérey une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants, qui ne sont pas dans les présentes instances, les parties perdantes, les sommes que la commune de Clérey demande sur le fondement des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 10 mars 2022 par laquelle le conseil municipal de Clérey a chargé le maire d'exercer au nom de la commune le droit de préemption sur les parcelles cadastrées AH 0582, AH 0840, AH 1023, AH 1078, AH 1079, AI 0054, AI 0075, B 6, B 8, ZW 0083 et B 0649, est annulée.  
 Article 2 : La décision du 14 mars 2022 par laquelle le maire de Clérey a exercé au nom de la commune le droit de préemption sur les parcelles de Mmes G et Mme A est annulée. 
 Article 3 : La commune de Clérey versera à Mme G et autres une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Clérey présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme F G, première dénommée au titre de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Clérey. 
 Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mach, présidente, 
 M. Torrente, premier conseiller, 
 M. Rifflard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 R. RIFFLARDLa présidente, 
 Signé 
 A-S. MACH       
 La greffière, 
 Signé 
 A. DEFORGE 
 N°s 2201023, 2202124