TA101 · 1ère chambre bis — 27 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 septembre 2022 et 11 janvier 2023, M. A B, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicitée née le 23 août 2022 par laquelle le président de l'Université de La Réunion a refusé de lui communiquer le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) réalisé en 2021 sur l'établissement qu'il préside ;  
 2°) d'enjoindre au président de la même université, sous astreinte de 100 euros par jours de retard, la communication de ce même rapport.  
 Il soutient que :  
 - le rapport de l'inspection générale des finances est communicable dès lors qu'il est achevé et non confidentiel ;  
 - la commission d'accès aux documents administratifs a rendu un avis favorable à la communication le 23 juin 2022 ;  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er janvier 2023, le président de l'Université de La Réunion, conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.  
 Vu :  
 - l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs du 23 juin 2022 ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bauzerand ;  
 - les conclusions de Mme Baizet, rapporteure publique ; 
 - les observations de M. B ; 
 - et les observations de Mme C pour l'Université de La Réunion. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier en date du 9 mai 2022, M. A B, maître de conférences en droit public à l'Université de La Réunion a sollicité du président de l'Université de La Réunion la communication du rapport de l'inspection générale des finances (IGF) de 2022 issu de la mission d'inspection qui a eu lieu en 2021 et en 2022 à l'Université de La Réunion. Par courriel du 11 mai 2022, le président de l'Université de La Réunion a rejeté sa demande au motif que le rapport serait confidentiel. Le même jour, M. B a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui a rendu un avis favorable le 23 juin 2022 aux termes duquel " un rapport d'inspection ou d'audit revêt le caractère d'un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L. 311-1 de ce code sous réserve, d'une part, qu'il soit achevé et, d'autre part, qu'il ne présente pas un caractère préparatoire à une décision en cours d'élaboration ". A la suite de cet avis, le président de l'Université de La Réunion a implicitement rejeté la demande de M. B par une décision née le 23 août 2022. Par la présente requête, M. B demande d'annuler cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation  
 2. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ".  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. " Aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : 1° Les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 141-3 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés aux articles L. 241-1 et L. 241-4 du même code, les documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision, les documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans le cadre des missions prévues à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé prévu à l'article L. 6113-6 du code de la santé publique, les documents préalables à l'accréditation des personnels de santé prévue à l'article L. 1414-3-3 du code de la santé publique, les rapports d'audit des établissements de santé mentionnés à l'article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 et les documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées ; /  2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; / b) Au secret de la défense nationale ; / c) A la conduite de la politique extérieure de la France ; / d) A la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations ; / e) A la monnaie et au crédit public ; / f) Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ;/ g) A la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ; / h) Ou sous réserve de l'article L. 124-4 du code de l'environnement, aux autres secrets protégés par la loi ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; () ".  
 4. Si le président de l'Université de La Réunion affirme, en défense, que le rapport de l'inspection générale des finances est confidentiel, ce document ne fait pas partie des documents non communicables, en raison de leur caractère secret, tels que visés aux articles   L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. En outre, aucune disposition législative ou réglementaire spéciale ne prévoit qu'un rapport de l'inspection générale des finances est non communicable nonobstant les consignes de l'inspection générale des finances transmises par courriel au président de l'Université de La Réunion sur le caractère confidentiel du document. Par suite, le rapport de l'inspection générale des finances sur l'Université de La Réunion n'est pas couvert par un secret qui ferait obstacle à sa communication. Il suit de là que M. B est fondé à soutenir que le rapport de l'inspection générale des finances n'est pas confidentiel. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () ".  
 6. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de l'inspection générale des finances, dont la communication a été refusée par le président de l'Université de La Réunion, est un document achevé, eu égard à son caractère de rapport final. Par ailleurs, si le défendeur allègue que ce document serait préparatoire à des décisions administratives, il ressort des pièces du dossier que le rapport n'a pas été expressément demandé en vue de préparer une réforme de l'établissement, mais que la mission d'inspection était inopinée. Au surplus, à supposer même que ce document soit préparatoire de décisions administratives menant à la réforme des services, il ne ressort pas des pièces du dossier que des délibérations seraient prévues à cette fin ni qu'elles seraient liées aux recommandations de l'inspection générale des finances. En outre, l'Université de La Réunion a disposé d'un délai suffisant depuis la réception dudit rapport pour mettre en œuvre les éventuelles recommandations formulées par l'inspection générale des finances, de telle sorte que la communication demandée ne pourrait paralyser son action à la date du présent jugement. Par suite, M. B est fondé à soutenir que le rapport de l'inspection générale des finances sur l'Université de la Réunion ne fait pas partie des documents non communicables au titre des dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation la décision implicitée née le 23 août 2022 par laquelle le président de l'Université de La Réunion a refusé de lui communiquer le rapport de l'inspection générale des finances réalisé en 2021 sur l'Université de La Réunion.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 9. Le présent jugement implique nécessairement que le rapport de l'inspection générale des finances réalisé en 2021 sur l'Université de La Réunion soit communiqué à M. B. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au président de ladite université de procéder à cette communication dans un délai de huit jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.  
 DECIDE : 
 Article 1er : La décision implicité par laquelle le président de l'Université de La Réunion a refusé de communiquer à M. B le rapport de l'inspection générale des finances est annulée.  
 Article 2 : Il est enjoint au président de l'Université de La Réunion de communiquer à M. B le rapport de l'inspection générale des finances réalisé en 2021 sur l'Université de La Réunion dans un délai de huit jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à l'Université de La Réunion. 
 Copie sera adressée à la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 décembre 2023. 
 Le président-rapporteur,                                                 L'assesseur le plus ancien, 
  Ch. BAUZERAND                                                             R. FELSENHELD 
 La République mande et ordonne au préfet de la Réunion en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.