TA101 · 1ère chambre — 25 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 8 septembre 2022, le comité national d'accueil et d'actions pour les réunionnais en mobilité, représenté en dernier lieu par Me Bessudo, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 8 juillet 2022 par laquelle le préfet de La Réunion lui a notifié le reversement d'une somme de 341 381,89 euros correspondant au montant des subventions " Fonds social européen " indument perçues ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - la décision attaquée qui est motivée par simple référence aux conclusions du rapport d'audit de la commission interministérielle de coordination des contrôles est entachée d'une insuffisance de motivation ;  
 - le rapport d'audit et ses annexes sur lesquels se fonde la décision attaquée sont insuffisants et les tableaux qu'ils comportent ne contiennent pas d'explications permettant de comprendre les détails des calculs et les conclusions du rapport ;   
 - le rapport d'audit ne respecte pas la méthodologie prévue par les stipulations de l'annexe V de la convention du 8 novembre 2019 au motif que l'échantillonnage n'a porté que sur 39 personnes alors qu'il aurait dû porter sur au moins 74 unités pour être suffisamment représentatif et qu'il ne précise pas non plus l'intitulé du poste de dépenses, l'unité de sélection retenue, la méthode d'échantillonnage et de sélection aléatoire, la liste des unités sélectionnées et la méthode de calcul extrapolé ;  
 - la méthode d'échantillonnage des dépenses liées aux participants n'est pas pertinente ;  
 - les congés payés acquis avant la période de réalisation de l'opération auraient dû être considérés comme des dépenses de personnel éligibles ;  
 - le rapport d'audit sur lequel se fonde la décision attaquée n'a pas pris en compte l'abattement forfaitaire versé par l'Etat applicable à La Réunion dans le calcul du montant de la taxe sur les salaires ;  
 - les primes de résultat, la prise en charge des congés de maladie suivant l'ancienneté et la prime de treizième mois auraient dû être considérées comme des primes d'usage constituant des dépenses de personnel éligibles ;  
 - le rapport d'audit ne justifie pas qu'il aurait commis des erreurs de saisie, que son dossier serait parfois incomplet et que certaines dépenses inéligibles ont été intégrées dans les dépenses directes des participants ;  
 - les participants identifiés sur une autre opération auraient dû être considérés comme des dépenses éligibles au motif qu'il a toujours été admis de comptabiliser des participants dans plusieurs opérations dès lors que les dépenses présentées sont différentes pour chaque dossier ;  
 - les recettes brutes déduites de la base éligible doivent être réintégrées dès lors que l'opération ne génère pas de recettes nettes.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2023, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le règlement (UE) n°1303/2013 du Parlement et du Conseil du 17 décembre 2013 ;  
 - le décret n°1303/2013 du 8 mars 2016 ; 
 - le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ; 
 - l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes européens pour la période 2014-2020 ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Le Merlus,  
 - les conclusions de M. Felsenheld, rapporteur public, 
 - les parties n'étant ni présentes ni représentées.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le comité national d'accueil et d'actions pour les réunionnais en mobilité (CNARM) est une association dont l'action vise à améliorer l'accès à l'emploi et à favoriser la mobilité professionnelle des réunionnais. Dans le cadre du programme opérationnel Fonds social européen (FSE) Réunion Etat pour la période de programmation 2014-2020 de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union Européenne, le CNARM a été sélectionné pour réaliser, du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2020, une opération intitulée " mobilité des demandeurs d'emploi FSE 2019-2020 ", financée à hauteur de 80 % par le Fonds social européen et à hauteur de 20 % par le département de La Réunion. Le préfet de la Réunion, agissant en qualité d'organisme gestionnaire de ressources issues du FSE, a conclu le 8 novembre 2019 avec le CNARM une convention portant sur les modalités de versement des crédits du FSE relatifs à cette opération. A l'issue d'un contrôle de service fait du bilan d'exécution intermédiaire pour l'exercice 2019 réalisé par la cellule FSE du conseil départemental, une subvention d'un montant de 3 216 639,93 euros a été versée au CNARM le 22 octobre 2020 au titre du financement FSE de l'opération.  
 2. A la suite d'un audit réalisé sur l'opération " mobilité des demandeurs d'emploi FSE 2019-2020 ", le service régional de contrôle de la Réunion, rattaché à la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) a relevé, dans un rapport provisoire remis le 26 octobre 2021, des irrégularités susceptibles de conduire à un reversement des subventions attribuées. Le 22 novembre 2021, le CNARM a présenté des observations sur ce rapport provisoire. Le 22 décembre 2021, la CICC a remis son rapport définitif retenant un indu de 341 381,89 euros au titre de la part de l'opération financée par le FSE. Le 6 janvier 2022, le CNARM a présenté des observations sur ce rapport définitif. Par un courrier du 8 juillet 2022, reçu le 15 juillet suivant, le préfet de La Réunion, autorité de gestion des programmes européens, a notifié au CNARM le reversement d'une somme de 341 381,89 euros correspondant au montant des subventions FSE indument perçues et lui a indiqué que cette somme serait recouvrée par l'émission d'un titre de perception. Le CNARM demande au tribunal l'annulation du courrier du 8 juillet 2022.  
 Sur la légalité externe :  
 3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". 
 4. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente remet en cause le montant d'une aide régie par un texte de l'Union européenne et notifie à son bénéficiaire les montants d'aide indûment perçus par celui-ci a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée à son bénéficiaire. Ainsi, une telle décision doit être motivée et être précédée d'une procédure contradictoire. 
 5. La décision du 8 juillet 2022 se fonde sur les stipulations de l'article 12 de la convention conclue le 8 novembre 2019 entre le CNARM et le préfet de La Réunion prévoyant le reversement de la subvention après audit mené par les autorités habilitées conduisant à une remise en cause des montants retenus par le service gestionnaire après contrôle de service fait. Elle précise que le projet " mobilité des demandeurs d'emploi FSE 2019-2020 " a fait l'objet d'une opération d'audit mené par le service régional de contrôle qui a donné lieu à un rapport définitif faisant état d'une anomalie financière évaluée à 341 381,89 euros et explicitant les motifs de rejets et les modalités de calcul du montant de la subvention FSE à recouvrer. Elle conclut au remboursement de cette somme correspondant au montant des subventions FSE indument perçues par le CNARM. En outre, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le 26 octobre 2021, le CNARM a été destinataire d'un rapport provisoire du service régional de contrôle de la Réunion, rattaché à la CICC sur lequel il a présenté des observations le 22 octobre 2021. Ce rapport provisoire était accompagné de sept annexes explicitant les résultats du contrôle pour chaque poste de dépenses et permettant au bénéficiaire de l'aide de comprendre les calculs réalisés par les autorités habilitées ainsi que les conclusions du rapport. La circonstance que plusieurs des annexes soient seulement constituées de tableaux sans être accompagnées d'explications littérales n'est pas de nature à remettre en cause leur pertinence ni à entacher d'illégalité la décision en litige, alors au demeurant que l'annexe I Bis comporte un résumé littéral des irrégularités constatées pour chaque poste de dépenses. En outre, le 22 décembre 2021, le CNARM a été destinataire d'un rapport définitif de la CICC détaillant les irrégularités susceptibles de conduire à un reversement des subventions attribuées, sur lequel il a également présenté des observations le 6 janvier 2022. Dans ces conditions, l'association requérante doit être regardée comme ayant été suffisamment informée des considérations de droit et fait qui constituent le fondement de la décision attaquée et qui lui ont permis d'en connaitre et d'en discuter utilement les motifs devant le juge de l'excès de pouvoir. 
 Sur la légalité interne : 
 6. Aux termes de l'article 1er du décret du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020 : " Conformément à l'article 65.1 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement et du Conseil du 17 décembre 2013 (), le présent décret fixe les règles nationales d'éligibilité des dépenses aux programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens (FESI) pour la période 2014-2020 ". Aux termes de l'article 4 de ce décret : " Sous réserve des dispositions de la législation de l'Union européenne applicables à chaque fonds, une dépense est éligible si elle a été engagée par le bénéficiaire et payée, selon les modalités prévues par l'acte attributif mentionné à l'article 6, entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2023, et se rattache à une opération inscrite dans un programme européen ". Aux termes de son article 6 : " L'autorité de gestion notifie au bénéficiaire l'acte attributif de l'aide, qui peut revêtir une forme conventionnelle. L'acte attributif détermine notamment leurs obligations respectives, les catégories de dépenses éligibles et les modalités de versement de l'aide. Il précise si les dépenses sont prises en compte sur une base réelle ou sur une base forfaitaire en application d'une méthode de coûts simplifiés, dans les conditions prévues par l'arrêté prévu à l'article 11 ". Aux termes de son article 11 : " Sous réserve des dispositions de l'article 12, un arrêté des ministres chargés de l'aménagement du territoire, du budget, de l'agriculture, de la pêche et du travail précise les conditions d'application du présent décret et notamment conformément aux dispositions des articles 5 et 6, les modalités de prise en compte, de rattachement et de justification des dépenses éligibles et les règles particulières applicables à certaines d'entre elles ". Et aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes européens pour la période 2014-2020 : " Les pièces justificatives que le bénéficiaire doit présenter à l'autorité de gestion sont fixées aux 1°, 2° et 3° du présent article, à savoir : / 1° Des factures ou copies de factures ou toute autre pièce comptable de valeur probante équivalente permettant d'attester la réalité des dépenses ; / 2° Des copies de pièces non comptables permettant d'attester de façon probante la réalisation effective de l'opération, à l'exception de règles particulières s'appliquant au FEADER ; / 3° La fourniture d'une des pièces suivantes permettant d'apporter la preuve de l'acquittement des dépenses éligibles : / a) Des factures ou copies de factures attestées acquittées par les fournisseurs ou des états récapitulatifs des dépenses ou toute autre pièce comptable de valeur probante équivalente, attestés par tout organisme compétent en droit français ; / b) Des copies des relevés de compte du bénéficiaire faisant apparaître le débit correspondant et la date de débit ; / c) Des copies des bulletins de paie pour les dépenses de personnel ; / d) Des attestations du fournisseur de réception du numéraire pour les paiements de factures effectués en numéraire dans la limite de 1 000 € () ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que le bénéficiaire de l'aide peut apporter la preuve de l'acquittement des dépenses éligibles par différents moyens, et notamment par des factures ou copies de factures attestées acquittées par les fournisseurs, ou bien par des copies des relevés de compte du bénéficiaire faisant apparaître le débit correspondant et la date de débit. 
 8. En l'espèce, l'audit réalisé sur l'opération " mobilité des demandeurs d'emploi FSE 2019-2020 " a mis en évidence plusieurs irrégularités concernant trois postes de dépenses dont l'éligibilité au FSE a été remise en cause. Les sommes de 174 918,56 euros au titre des dépenses directes de personnel, de 214 140,15 euros au titre des dépenses directes liées aux participants à l'opération et de 37 668,65 euros au titre des dépenses de certains participants non rattachés à l'opération ont ainsi été rejetées par le préfet de La Réunion, agissant en tant qu'autorité de gestion de programme européen.  
 En ce qui concerne la méthodologie de l'échantillonnage :  
 9. L'association requérante soutient que le rapport d'audit sur lequel se fonde la décision attaquée ne respecte pas la méthodologie prévue par les stipulations de l'annexe V de la convention du 8 novembre 2019 au motif que l'échantillonnage n'a porté que sur 39 personnes alors qu'il aurait dû porter sur au moins 74 unités pour être suffisamment représentatif et qu'il ne précise pas l'intitulé du poste de dépenses, l'unité de sélection retenue, la méthode d'échantillonnage et de sélection aléatoire, la liste des unités sélectionnées et la méthode de calcul extrapolé. Elle fait également valoir que la méthode d'échantillonnage des dépenses liées aux participants n'est pas pertinente.  
 10. En l'espèce, l'annexe V de la convention du 8 novembre 2019 fixe les règles d'échantillonnage pour l'analyse des dépenses déclarées et pour le contrôle de l'éligibilité des participants à l'opération. Toutefois, il résulte des stipulations de cette annexe que les règles relatives à l'échantillonnage et à l'extrapolation s'appliquent au gestionnaire chargé de réaliser le contrôle de service fait, c'est-à-dire à la cellule FSE du conseil départemental, et non à l'autorité habilitée en charge de l'audit de l'opération. L'annexe IV ter au rapport d'audit confirme expressément que le taux d'erreur extrapolé pour l'opération " ne tient pas compte d'un échantillonnage réalisé par l'autorité de gestion ". En outre, le préfet de la Réunion indique, sans être utilement contesté, que le nombre de participants échantillonnés ainsi que le taux d'extrapolation ont été déterminés sur la base d'un calcul automatisé élaboré par la CICC et validé par la commission européenne. Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir le CNARM, les annexe IV bis et IV ter du rapport d'audit relatifs à la proposition de sous-échantillonnage indiquent l'unité de sélection retenue pour les dépenses directes de personnels et de participants et comporte une présentation de la méthode d'échantillonnage utilisée et la justification de la cohérence des résultats obtenus. Elle comporte aussi le détail des dépenses directes de participants par catégorie ainsi que les montants correspondants. En tout état de cause, la circonstance que les annexe IV ter et IV bis ne fourniraient pas d'explication littérale de la méthode n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision contestée. Et s'agissant en particulier de la méthode d'échantillonnage des dépenses liées aux participants et figurant dans l'annexe IV ter, le CNARM ne fournit aucun élément permettant de remettre en cause utilement la fiabilité des résultats obtenus. Par suite, le CNRAM n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation en raison de l'insuffisance de la méthodologie de l'échantillonnage utilisé par le CICC.  
 En ce qui concerne la réintégration des dépenses directes de personnel :  
 11. En premier lieu, si l'association requérante soutient que les congés payés acquis avant la période de réalisation de l'opération auraient dû être considérés comme des dépenses de personnel éligibles, elle n'assortit pas son moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il ne peut qu'être écarté.  
 12. En deuxième lieu, si l'association requérante soutient que l'abattement forfaitaire versé par l'Etat applicable à la Réunion n'a pas été pris en compte dans le calcul du montant de la taxe sur les salaires, il ressort, d'une part, de l'annexe I bis du rapport d'audit que " les auditeurs ont bien tenu compte de la part de l'abattement calculé au prorata de la base éligible sur la base totale () aux fins de déterminer la partie non éligible " et, d'autre part, de son annexe III bis que l'abattement a été pris en compte pour chaque membre du personnel. Par suite, le moyen soulevé par le CNARM, qui ne produit aucun élément permettent de contester utilement le contenu du rapport d'audit sur ce point, doit être écarté.   
 13. En troisième lieu, l'annexe à l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes européens pour la période 2014-2020 précise que les dépenses de personnel sont notamment constituées des " traitements accessoires et avantages divers prévus par les conventions collectives, accords collectifs (accord d'entreprise, accord de branche, accord national interprofessionnel), par les usages de l'entreprise préexistants à l'aide européenne, par le contrat de travail ou par les dispositions législatives et réglementaires concernées ou par la convention de stage ". 
 14. Le CNARM soutient que les primes de résultat, la prise en charge des congés de maladie suivant l'ancienneté, la prime de résultat et le treizième mois auraient dû être considérés comme des primes d'usage constituant des dépenses éligibles. D'une part, s'agissant de la prise en charge des congés maladie suivant l'ancienneté, en se bornant à produire le statut du personnel applicable aux salariés du CNARM en date du 9 octobre 2012, l'association requérante n'apporte aucun élément de nature à justifier qu'il s'agirait de primes d'usage constituant des dépenses éligibles. D'autre part, s'agissant des primes de résultat, il ressort des termes du procès-verbal du conseil d'administration du 27 novembre 2018 ayant approuvé le projet d'attribution d'une prime individuelle de fin d'année et produit par la requérante qu'" il ne s'agit pas d'établir un nouvel usage ", que cette gratification ne sera envisagée que " dans le cas où l'association présenterait un excédent comptable " et qu'elle " ne sera pas versée à la totalité des salariés mais uniquement aux collaborateurs méritants " suivant certains critères. Ainsi, ces primes, qui ont été instituées moins de deux mois avant le commencement de l'opération " mobilité des demandeurs d'emploi FSE 2019-2020 ", ne peuvent être regardées comme des primes d'usage constituant des dépenses éligibles. Enfin, s'agissant des primes de treizième mois, il ressort des pièces du dossier que ces dépenses ont été rejetées à l'issue du contrôle de service fait du bilan d'exécution intermédiaire pour l'exercice 2019 réalisé par la cellule FSE du conseil départemental. L'association n'ayant jamais reçu de subvention correspondant à cette dépense au titre du financement FSE, elle ne peut utilement se prévaloir de l'éligibilité d'une telle dépense dans le cadre du présent litige. 
 En ce qui concerne la réintégration des dépenses directes liées aux participants à l'opération et aux participants non rattachés à l'opération :  
 15. En premier lieu, il résulte des stipulations de l'article 3.2 de la convention du 8novembre 2019 que les dépenses doivent avoir été effectivement acquittées par le bénéficiaire pour être éligibles. 
 16. Le CNARM soutient que le rapport d'audit ne justifie pas qu'il aurait commis des erreurs de saisie, que son dossier serait parfois incomplet et que certaines dépenses inéligibles ont été intégrées dans les dépenses directes des participants. D'une part, il ressort de l'annexe Vbis au rapport d'audit a rejeté certaines dépenses et notamment des dépenses d'hébergement qui présentaient des incohérences entre les montants déclarés et les justifications apportées et dont les montants déclarés étaient supérieurs aux montants des factures présentées. D'autre part, en l'absence de pièces justificatives, alors, ainsi qu'il a été dit au point 7 du présent jugement, qu'il revient au bénéficiaire de l'aide d'apporter la preuve de l'acquittement des dépenses éligibles, le CICC était fondé à considérer les dépenses non corroborées par des justificatifs comme inéligibles. Enfin, il ressort de l'annexe V bis que l'autorité en charge de l'audit a considéré que les dépôts de garantie n'étaient pas des dépenses éligibles dès lors que, les participants étant remboursés à la fin de l'opération, il ne s'agissait pas de dépenses effectivement acquittées par le bénéficiaire et que les frais de repas ne pouvaient pas être pris en compte au motif qu'il avaient été inclus dans les factures d'hébergement alors que les dépenses d'hébergement et les indemnités de repas ne s'inscrivaient pas dans le même poste de dépense et auraient dû être présentées séparément par l'association. Par suite, ce moyen doit également être écarté.  
 17. En deuxième lieu, il résulte des stipulations de l'article 3.2 de la convention du 8 novembre 2019 que les dépenses ne doivent pas être déclarées dans le cadre d'une autre opération bénéficiant d'un soutien financier de l'Union européenne pour être éligibles. L'article 3.3 de cette convention prévoit en outre que " pour toute toutes les opérations sur lesquelles il est possible d'identifier nominativement des participants, le bénéficiaire à l'obligation de renseigner dans le système d'information Ma Démarche FSE au fil de l'eau et pour chaque participant les données relatives à l'identification du participant, à sa situation à l'entrée et à la sortie immédiate de l'opération " et que " le non renseignement des données obligatoires à l'article 13.2 de la présente convention entraîne l'application d'une correction forfaitaire sur les dépenses totales retenues après contrôle du service fait sur le bilan final de l'opération ".  
 18. L'association requérante soutient que les participants identifiés sur une autre opération auraient dû être considérés comme éligibles au motif qu'il a toujours été admis de comptabiliser des participants dans plusieurs opérations dès lors que les dépenses présentées sont différentes pour chaque dossier. En l'occurrence, le rapport d'audit a constaté que 18 participants ont été déclarés sur une autre convention conclue entre le préfet de La Réunion et le CNARM le 15 octobre 2019. S'il n'est pas contesté qu'un même participant puisse être déclaré sur plusieurs opérations à la fois tant que les dépenses sont différentes, il ne résulte pas de l'instruction que les dépenses liées aux participants dont l'éligibilité a été refusée pour ce motif seraient différentes de celles déclarées pour ces mêmes participants au titre de la seconde convention. En outre, l'autorité en charge de l'audit a constaté que la liste qui avait été utilisée par la cellule FSE du conseil départemental lors du contrôle de service fait du bilan d'exécution intermédiaire et la liste renseignée par l'association dans le système d'information " Ma Démarche FSE " étaient différentes et ne comportaient pas les mêmes participants. Or, en application des stipulations de l'article 13.3 de la convention, les participants doivent obligatoirement être renseignés dans ce système d'information pour constituer des dépenses éligibles. Dès lors, c'est à bon droit qu'une correction financière a été appliquée sur les dépenses totales retenues au titre des dépenses des participants non rattachés à l'opération. 
 19. En troisième lieu, si le CNARM soutient que l'opération financée par le FSE ne génère pas de recettes nettes justifiant la réintégration des recettes brutes déduites de la base éligible, il n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il ne peut qu'être écarté.  
 20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la décision du 8 juillet 2022 par laquelle le préfet de La Réunion a notifié au CNARM le reversement d'une somme de 341 381,89 euros correspondant au montant des subventions FSE indument perçues doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du CNARM est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au comité national d'accueil et d'actions pour les réunionnais en mobilité et au préfet de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 25 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Khater, présidente, 
 M. Le Merlus, conseiller, 
 Mme Lebon, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe du tribunal le 25 mars 2025.  
 Le rapporteur, 
 T. LE MERLUS 
 La présidente, 
 A. KHATER 
 La greffière, 
 E. POINAMBALOM 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.