TA31 · 6ème Chambre — 29 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 2 mars 2022, et des mémoires enregistrés les 8 juillet 2022 et 10 et 17 octobre 2022, Mme C A, représentée par Me Wormstall, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 13 décembre 2021 par laquelle le directeur de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du canton de Monestiés l'a affectée sur le site de Plaisance à compter du 10 janvier 2022, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président du syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) de Monestiés lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle ;  
 3°) de condamner le SIVOM de Monestiés à lui verser la somme de 10 000 euros, assortie des intérêts à taux légal à compter de la date de sa réclamation préalable, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis ;  
 4°) d'enjoindre au président du SIVOM de Monestiés de procéder à sa réintégration au sein de l'EHPAD du Domaine, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 5°) d'enjoindre au président du SIVOM de Monestiés de lui accorder la protection fonctionnelle ; 
 6°) de mettre à la charge du SIVOM de Monestiés la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - les décisions du 13 décembre 2021 modifiant son affectation et du 3 janvier 2022, rejetant son recours gracieux, ont été prises par le directeur de l'EHPAD alors qu'elles relevaient de la compétence du président du SIVOM de Monestiés ;  
 - elles ne constituent pas des mesures d'ordre intérieur ;  
 - le comité technique n'a pas été saisi pour avis préalable, en méconnaissance de l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 alors que le directeur de l'EHPAD soutient que ses décisions procèdent d'une réorganisation du service des deux établissements ;  
 - son changement d'affectation ne vise en réalité qu'à la sanctionner pour des faits de maltraitance qu'elle n'a pas commis et présente ainsi le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée ou, à tout le moins, d'une décision prise en considération de la personne ;  
 - le directeur de l'EHPAD n'a pas respecté les règles et garanties propres à la procédure disciplinaire, notamment l'information des faits précis reprochés, l'invitation à consulter son dossier, et l'instauration d'une procédure contradictoire ;  
 - les faits reprochés de maltraitance ne sont pas établis, l'audit ayant surtout mis en évidence des dysfonctionnements au sein des deux établissements ;  
 - elle a subi un préjudice moral qu'elle évalue à 10 000 euros dès lors que depuis la réunion du 2 décembre 2021 et son changement d'affectation, elle est perçue par les agents des deux établissements comme une aide-soignante maltraitante, ce qui porte atteinte à sa réputation professionnelle ; par ailleurs, ses horaires de travail sont beaucoup plus irréguliers, ce qui n'est pas sans incidence sur sa vie personnelle et familiale ;  
 - les conclusions dirigées contre la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle sont expressément fondées sur les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 et ne sont donc pas dépourvues de moyen ; elle est victime d'accusations purement diffamatoires. 
 Par des mémoires enregistrés les 11 août 2022 et 14 novembre 2022, l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du canton de Monestiés et le syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) de Monestiés, représentée par Me Mirète, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 - les conclusions tendant à l'annulation des décisions des 13 décembre 2021 et 3 janvier 2022 sont irrecevables en ce qu'elles opèrent uniquement un changement d'affectation interne au service, sans porter atteinte aux droits et prérogatives de la requérante, et présentent ainsi le caractère d'une mesure d'ordre intérieur insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;  
 - la requête, qui présente le caractère d'une requête collective réelle, est irrecevable en ce que les décisions attaquées des 13 décembre 2021 et 22 février 2022, qui n'ont ni le même objet ni la même portée, ne présentent pas de lien suffisant entre elles pour être contestées par la même requête ;  
 - les conclusions dirigées contre la décision refusant l'octroi de la protection fonctionnelle ne contiennent l'exposé d'aucun moyen de fait ou de droit ;  
 - aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.  
 Par une ordonnance du 11 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 14 novembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Poupineau,  
 - les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public,  
 - les observations de Me Wormstall, représentant Mme A, 
 - et celles de Me Mirète, représentant le SIVOM de Monestiés et l'EHPAD du canton de Monestiés.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C A a été recrutée en janvier 2006 en qualité de contractuelle par le syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) de Monestiés pour y exercer des missions d'aide-soignante. Elle a été nommée stagiaire puis titularisée au grade d'auxiliaire de soins le 1er juillet 2019. Elle exerce ses fonctions au sein de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du canton de Monestiés sur le site du Domaine. Des plaintes de résidents de cet établissement ou de leur famille ainsi qu'un audit réalisé par un prestataire extérieur entre le 21 juin et la fin du mois de juillet 2021 ont révélé que des agents tenaient à l'égard des résidents des propos dénigrants et injurieux et avaient des comportements inadaptés. Le rapport établi à la suite de cet audit a été transmis au directeur de l'EHPAD du canton de Monestiés, qui l'a présenté aux agents le 7 octobre 2021. Il a, ensuite, convoqué l'ensemble des agents à une réunion qui s'est tenue le 2 décembre 2021, au cours de laquelle les faits de maltraitance décrits dans le rapport d'audit ont été évoqués ainsi que les mesures qui seraient prises pour y mettre un terme. Par un courrier du 13 décembre 2021, Mme A a été informée par le directeur de l'EHPAD qu'elle était affectée à compter du 10 janvier 2022 sur le site de Plaisance, qui dépend également de l'EHPAD du canton de Monestiés. Mme A a exercé un recours gracieux à l'encontre de la décision modifiant ainsi son affectation, qui a été rejeté le 3 janvier 2022. Par un courrier du 22 décembre 2021, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle auprès du président du SIVOM de Monestiés. Du silence gardé sur cette demande pendant plus de deux mois est née une décision implicite de rejet. Enfin, le 19 avril 2022, Mme A a formé une demande indemnitaire préalable auprès du président du SIVOM portant sur le versement d'une somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estimait avoir subi du fait d'accusations diffamatoires et de l'atteinte qui en est résulté à sa réputation professionnelle, à laquelle l'autorité administrative a implicitement refusé de faire droit. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de l'ensemble de ces décisions et la condamnation du SIVOM de Monestiés à lui verser une indemnité de 10 000 euros.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la décision modifiant l'affectation de Mme A :  
 2. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou ne constituent une sanction, est irrecevable.  
 3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision en litige a pour seul objet de changer l'affectation de Mme A, appelée à exercer ses fonctions d'aide-soignante à compter du 10 janvier 2022 sur le site de Plaisance, situé à seulement 500 mètres de l'établissement du Domaine, dans les mêmes conditions qu'avant son changement d'affectation. Cette décision n'a entrainé aucune perte de rémunération, ni de responsabilité et n'a pas eu pour l'intéressée d'incidences pécuniaires. Si la requérante fait valoir que ses horaires de travail sont beaucoup plus irréguliers, ce qui aurait des conséquences sur sa vie personnelle et familiale, elle n'en justifie par la production d'aucune pièce. Enfin, la décision attaquée n'a pas non plus porté atteinte aux droits statutaires de Mme A, dont le déroulement de carrière n'est pas affecté par le simple changement du lieu d'exercice de ses fonctions. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier, et notamment des écritures des défendeurs, que la décision de déplacer Mme A sur le site de Plaisance s'inscrit dans le cadre d'une série de mesures de réorganisation de l'ensemble des services de l'EHPAD du Domaine, rendues nécessaires par plusieurs dysfonctionnements constatés durant l'année 2021. Ainsi, et même si cette décision fait suite aux plaintes des familles de résidents ainsi qu'aux résultats de l'audit précité, lesquels ont révélé l'existence d'actes de maltraitance, il n'apparait pas que le directeur de l'EHPAD du canton de Monestiés ait entendu sanctionner Mme A en la déplaçant du site du Domaine vers le site de Plaisance.  
 4. Ainsi, la décision de changement d'affectation en litige, qui n'a pas le caractère d'une sanction déguisée et dont il n'est ni démontré ni même soutenu qu'elle traduirait une discrimination, constitue, alors même qu'elle a été prise pour des motifs tenant au comportement de Mme A, une mesure d'ordre intérieur insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions de Mme A tendant à l'annulation de cette décision doivent être rejetées comme irrecevables.  
 En ce qui concerne la décision refusant d'accorder la protection fonctionnelle à Mme A :  
 5. Aux termes de l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. () IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". 
 6. Si la protection résultant du principe rappelé au point précédent n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 7. La requérante fait valoir que, victime d'accusations purement diffamatoires, elle remplit les conditions pour bénéficier de la protection fonctionnelle. Toutefois, ainsi que le reconnait d'ailleurs Mme A, le directeur de l'établissement, lors de la réunion du 2 décembre 2021 qui a précédé la décision prononçant son changement d'affectation, n'a désigné aucun des agents suspectés d'actes de maltraitance à l'égard des résidents du site du Domaine. Par ailleurs, le caractère diffamatoire des accusations dont elle soutient être la victime ne peut résulter de son seul changement d'affectation qui, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, a été décidé dans l'intérêt du service. Dans ces conditions, et alors que la requérante n'établit pas avoir été victime d'un des agissements visés à l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983, le président du SIVOM de Monestiés a pu légalement lui refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle dans le cadre du différend l'opposant à son supérieur hiérarchique.  
 8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par les défendeurs, que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le président du SIVOM de Monestiés a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.  
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation :  
 9. D'une part, Mme A fait valoir qu'elle a subi un préjudice moral du fait que, depuis la réunion du 2 décembre 2021 et son changement d'affectation, elle est perçue par les agents des deux établissements comme une aide-soignante maltraitante, ce qui porte atteinte à sa réputation professionnelle. Toutefois, la requérante n'établit pas la réalité de l'atteinte dont elle se plaint, laquelle, en tout état de cause, ne trouve pas son origine dans la réunion du 2 décembre 2021, au cours de laquelle le nom des auteurs des actes de maltraitance n'a pas été cité, ni dans son changement d'affectation, intervenu dans l'intérêt du service.  
 10. D'autre part, si la requérante soutient également que ses horaires de travail, depuis son changement d'affectation, sont beaucoup plus irréguliers, ce qui ne serait pas sans incidence sur sa vie personnelle et familiale, elle ne produit à l'appui de ses allégations aucune pièce permettant d'apprécier ses conditions de travail, dont les défendeurs indiquent qu'elles n'ont pas été affectées par le changement d'affectation contesté, et le trouble dans ses conditions d'existence qui en résulterait.  
 11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'indemnisation de la requête de Mme A doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :  
 12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête de Mme A, n'implique aucune mesure d'exécution Par suite, les conclusions de Mme A tendant à ce qu'il soit enjoint au président du SIVOM de Monestiés de procéder à sa réintégration au sein de l'Etablissement du Domaine et de lui accorder la protection fonctionnelle ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des défendeurs, qui n'ont pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme demandée par Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances, de l'espèce de mettre à la charge de Mme A une somme totale de 1 000 euros à verser à l'EHPAD du canton de Monestiés et au SIVOM de Monestiés sur le fondement de ces dispositions. 
 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.  
 Article 2 : Mme A versera une somme totale de 1 000 euros à l'EHPAD du canton de Monestiés et au SIVOM de Monestiés au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du canton de Monestiés et au syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) de Monestiés.  
 Délibéré après l'audience du 1er septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Poupineau, présidente, 
 Mme Rousseau, conseillère, 
 M. Frindel, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023.   
   La présidente-rapporteure, 
 V. POUPINEAU 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 M. ROUSSEAULa greffière, 
 M. B  
 La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 N°2201186