TA38 · 4ème Chambre — 18 novembre 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête enregistrée le 1er mars 2022, sous le n° 2201249, le groupement foncier agricole (GFA) Plainorizon et M. C E, représentés par Me Matras, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 9 novembre 2021 par lequel la maire d'Anneyron a mis en demeure le GFA Plainorizon de procéder à l'évacuation des semi-remorques stockés sur la parcelle cadastrée YV67 dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêté et sous astreinte de 500 euros par jours de retard, ensemble le refus opposé à leur recours gracieux ;  
 2°) à titre subsidiaire de ramener l'astreinte et le délai fixé à de plus justes proportions ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Anneyron une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - l'arrêté est entaché d'incompétence de son auteur ;  
 - il est entaché d'une erreur de fait en ce que le GFA Plainorizon n'est pas propriétaire de la parcelle ; 
 - il méconnait les dispositions de l'article R. 421-19 j) du code de l'urbanisme ;  
 - il méconnait les dispositions de l'article A1 du plan local d'urbanisme ;  
 - les dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme sont incompatibles avec le protocole n° 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le délai et l'astreinte fixés sont disproportionnés au regard des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 14 septembre 2022, la commune d'Anneyron, représentée par Me Plunian, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise solidairement à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable car le GFA Plainorizon ne justifie pas de sa capacité à ester en justice ;  
 - la requête est irrecevable car l'arrêté du 9 novembre 2021 ne constitue pas une décision faisant grief ; il s'agit d'un acte purement préparatoire ;  
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 6 octobre 2022, la préfète de la Drôme conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que :  
 -  elle n'est qu'observatrice dans la présente instance ;  
 -  elle s'en remet aux observations présentées par la commune d'Anneyron.  
 II - Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 mai 2022 et le 1er juillet 2024, sous le n°2202856, le groupement foncier agricole (GFA) Plainorizon et M. C E, représentés par Me Matras, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler le titre exécutoire du 4 avril 2022 par lequel la commune d'Anneyron a réclamé au GFA Plainorizon la somme de 46 500 euros pour le stockage de semi-remorques ;  
 2°) de mettre à la charge de la direction départementale des finances publiques de la Drôme et de la commune d'Anneyron une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - le titre exécutoire est entaché d'incompétence de son auteur ;  
 - le titre exécutoire n'indique pas ses bases de liquidation ;  
 - le titre exécutoire est illégal par voie d'exception de l'arrêté du 9 novembre 2021 sur lequel il se fonde ; l'arrêté est entaché d'incompétence de son auteur, d'une erreur de fait tirée d'une inexactitude quant au propriétaire de la parcelle, méconnait les dispositions de l'article R. 421-19 j) du code de l'urbanisme et méconnait les dispositions de l'article A1 du plan local d'urbanisme ;  
 - le titre exécutoire méconnait les dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 juin 2022, la commune d'Anneyron, représentée par Me Plunian, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable car le GFA Plainorizon ne justifie pas de sa capacité à ester en justice ;  
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 juin 2022, la direction départementale des finances publiques de la Drôme conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code civil ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Coutarel, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Journé, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Punzano pour les requérants et de Me Combes pour la commune d'Anneyron.  
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par un procès-verbal de constat du 30 juillet 2021, le maire de la commune d'Anneyron a constaté plusieurs infractions aux règles d'urbanisme résultant de l'entreposage par le groupement foncier agricole (GFA) Plainorizon d'une cinquantaine de semi-remorques sur le terrain qu'elle exploite sis 445 route de Combe Bergère. Après procédure contradictoire, le maire de la commune a, par un arrêté du 9 novembre 2021, mis en demeure le GFA Plainorizon d'évacuer les semi-remorques dans un délai de quinze jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Cet arrêté a fait l'objet d'un recours gracieux le 13 novembre 2021 qui a été rejeté le 6 janvier 2022. Par suite, le GFA Plainorizon s'est vu notifier, le 4 avril 2022, un titre de recette pour la liquidation de l'astreinte pour une somme totale de 46 500 euros. Par la requête n° 2201249, le GFA Plainorizon et M. E demandent l'annulation de l'arrêté du 9 novembre 2021 et de la décision de refus opposé à leur recours gracieux. Par la requête n° 2202856, ils demandent l'annulation du titre exécutoire du 4 avril 2022. Ces requêtes présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur la capacité à ester du GFA Plainorizon :  
 2. Les requérants produisent un pouvoir qui confirment que les statuts du GFA Plainorizon donnent pouvoir à ses gérants, MM. E, pour ester en justice en son nom et pour son compte. En tout état de cause, la capacité des gérants de sociétés civiles telles que les GFA à ester en justice en leur nom est légalement admise par l'article 1848 du code civil. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de capacité pour agir du GFA Plainorizon doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 9 novembre 2021 :  
 3. Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : " I. Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III. L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 €. ". Aux termes de l'article L. 422-1 du même code : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. () ". 
 4. Il résulte des dispositions précitées que, lorsqu'a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d'une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l'intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l'irrégularité constatée et les moyens permettant d'y remédier, soit de solliciter l'autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l'aménagement, l'installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l'impose, en procédant aux démolitions nécessaires. 
 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 9 novembre 2021 est signé par Mme D A, maire d'Anneyron, laquelle commune dispose d'un plan local d'urbanisme. Il est constant que le président de la communauté de communes " Porte DromArdèche " n'a pas reçu de délégation pour signer les autorisations d'occupation du sol délivrées sur le territoire de la commune d'Anneyron. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté du 9 novembre 2021 a été pris par une autorité incompétente.   
 6. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué est entaché d'une inexactitude matérielle en ce qu'il qualifie de manière erronée le GFA comme étant le propriétaire de la parcelle cadastrée YV67. Toutefois, ils n'apportent aucun élément de nature à établir que le GFA ne serait pas le propriétaire de la parcelle alors qu'il ressort des pièces du dossier que ce dernier s'est vu accorder un permis de construire le 26 avril 2018 sur cette même parcelle. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, aux termes du j) de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : () / j) Lorsqu'ils sont susceptibles de contenir au moins cinquante unités les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicules et les garages collectifs de caravanes ou de résidences mobiles de loisirs ;" 
 8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal d'infraction dressé le 30 juillet 2021, lequel fait foi jusqu'à preuve du contraire, qu'un entreposage de 50 semi-remorques a été constaté sur la parcelle cadastrée YV67. Le stockage, même temporaire de véhicules, constitue un dépôt de véhicules au sens des dispositions précitées. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées ne sont pas applicables à leur situation.   
 9. En quatrième lieu, la zone agricole, dit " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économiques des terres agricoles. L'article 1-1 du règlement de cette zone dans le plan local d'urbanisme de la commune d'Anneyron prévoit que " sont interdites les destinations et sous-destination non autorisées à l'article 1-2 ". Contrairement à ce que font valoir les requérants, il ne ressort pas des dispositions de cet article que le stationnement de véhicules, non nécessaires à l'activité agricole, soit autorisé dans cette zone. Le moyen doit par suite être écarté.  
 10. En cinquième lieu, le pouvoir mis en œuvre sur le fondement de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme a pour seul objet de rétablir les lieux dans leur situation antérieure aux opérations entreprises ou exécutées irrégulièrement. Il en résulte que, si la remise en état a pour effet de priver le propriétaire de l'usage du bien tel qu'il l'avait irrégulièrement aménagé, elle n'a pas pour effet de conduire à une privation du droit de propriété garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le moyen tiré de l'incompatibilité des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme avec ces stipulations doit donc être écarté.  
 11. En sixième lieu, et enfin, il ressort des pièces du dossier qu'avant l'édition de l'arrêté attaqué, de nouvelles constations ont permis d'établir le maintien d'au moins 17 semi-remorques sur la parcelle en litige sans que le GFA Plainorizon n'entame de démarches en vue de permettre la régularisation de cette situation. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, en fixant le montant de l'astreinte à 500 euros, la maire n'a pas pris une mesure disproportionnée. Par ailleurs, le délai de quinze jours imparti par la maire pour remettre en état la parcelle n'apparaît pas insuffisant en l'espèce compte tenu du déplacement de semi-remorques. Le moyen tiré du caractère disproportionné de la mesure doit par suite être écarté.   
 12. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 9 novembre 2021, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir tirée de l'absence de décision faisant grief opposée en défense.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 4 avril 2022 :  
 13. D'une part, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". 
 14. Un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette. En application de ce principe, l'administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur. 
 15. En l'espèce, le titre exécutoire émis le 4 avril 2022, mentionne uniquement en objet " Astreinte période du 28/11/2021 au 28/02/2022-04/04/2022-04/05/2022 ". Ainsi, et alors que la période retenue n'est pas intelligible, le titre ne précise ni les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis, ni les éléments de calcul sur lesquels il se fonde. Si la commune d'Anneyron fait valoir qu'il s'agit de la liquidation de l'astreinte prévue par l'arrêté de mise en demeure du 9 novembre 2021, l'état exécutoire ne fait pas référence à cette décision, ni à aucun autre document précisant les bases de la liquidation et les éléments de calcul de la somme réclamée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante indication des bases de la liquidation de la créance par le titre exécutoire litigieux doit être accueilli.   
 16. D'autre part, aux termes des dispositions précitées de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 euros. Par suite, en liquidant cette astreinte pour un montant total de 46 500 euros, la commune d'Anneyron a méconnu les dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme.   
 17. Il résulte de ce qui précède que, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, les requérants sont fondés à demander l'annulation du titre exécutoire émis le 4 avril 2022 réclamant au GFA Plainorizon le paiement de la somme de 46 500 euros.  
 Sur les frais d'instance :  
 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 19.  Dans l'instance n° 2201249, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce qu'il soit mis à la charge de la commune d'Anneyron, qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire, la somme demandée par le GFA Plainorizon. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune d'Anneyron présentées sur le même fondement.  
 20. Dans l'instance n° 2202856, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce qu'il soit mis à la charge du GFA Plainorizon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire, la somme demandée par la commune d'Anneyron. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du GFA Plainorizon présentées sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le titre exécutoire émis le 4 avril 2022 est annulé.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes n° 2201249 et 2202856 est rejeté.   
 Article 3 : Les conclusions de la commune d'Anneyron relatives aux frais non compris dans les dépens sont rejetées.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au GFA Plainorizon au titre des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune d'Anneyron et à la directrice départementale des finances publiques de la Drôme.  
 Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Pfauwadel, président, 
 Mme Coutarel, première conseillère,  
 M. Derollepot, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2024.  
 La rapporteure, 
 A. Coutarel       Le président, 
 T. Pfauwadel        
 Le greffier, 
 M. B 
 La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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