TA14 · 3ème Chambre — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 mai 2022 et 15 février 2023, l'association Mathieu autrement, M. et Mme M et J N, M. E B, M. et Mme L et O H, M. C K et M. G D, représentés par Me Launay, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 28 mars 2022 par laquelle le président de la communauté urbaine Caen la mer a refusé d'abroger la délibération du 3 décembre 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu ; 
 2°) d'enjoindre à la communauté urbaine Caen la mer d'abroger la délibération du 3 décembre 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu en tant qu'il classe le secteur dit P en zone 1AUa dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 75 euros par jour de retard, subsidiairement de réexaminer leur demande d'abrogation sous les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Caen la mer la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la décision attaquée méconnaît les articles L. 101-2 et L. 151-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'en prévoyant l'ouverture à l'urbanisation d'une superficie de 11,9 ha, le plan local d'urbanisme de la commune n'assure pas le respect du principe de l'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels et urbains ; 
 - le classement du secteur P en zone 1AUa par la délibération du 3 décembre 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu n'est pas compatible avec le plan d'aménagement et de développement durable en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ;  
 - il n'est pas davantage compatible avec l'objectif premier du schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole de réduction de la consommation d'espaces agricoles en méconnaissance de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires, enregistrés les 24 novembre 2022 et 4 juillet 2023, la communauté urbaine Caen la mer, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 972 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Créantor,  
 - les conclusions de Mme F, 
 - et les observations de Me Launay, représentant les requérants, de Mme I, représentant la communauté urbaine Caen la mer et de M. A, maire de la commune de Mathieu. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 14 octobre 2013, le conseil municipal de la commune de Mathieu a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Compte tenu du transfert de la compétence " plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu " à la communauté urbaine Caen la mer en janvier 2017, le conseil municipal de la commune de Mathieu a autorisé, par délibération du 20 mars 2017, la communauté urbaine à poursuivre la révision du plan local d'urbanisme. Par une délibération du 3 décembre 2020, le conseil communautaire de la communauté urbaine Caen la mer a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu. Par la décision attaquée du 28 mars 2022, le président de la communauté urbaine Caen la mer a rejeté la demande du 31 janvier 2022 de l'association Mathieu autrement et autres tendant à l'abrogation de la délibération du 3 décembre 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 3. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 4. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu fixe comme orientation générale de renforcer l'attractivité résidentielle du territoire par le maintien des habitants en définissant une offre de logement diversifiée et adaptée aux populations. Il prévoit que " la densification de l'urbanisation devra s'organiser dans le prolongement du tissu urbain actuel et en densification des espaces bâtis existant dont le potentiel a été évalué à 1,7 hectares au sein de la partie agglomérée ". Le PADD comporte à ce titre un objectif de croissance de population modéré en lien avec les capacités d'accueil du territoire fondé sur une hypothèse d'accueil de 450 personnes supplémentaires avec un seuil de 2 700 habitants à ne pas dépasser, soit un taux de croissance annuel de 1,26 % sur la période 2015-2030. Les prévisions démographiques retenant une progression de 1,26 % ne sont pas remises en cause par les données de l'Institut national de la statistique et des études économiques qui font état d'un taux de croissance annuel observé de +1,4 % sur la période 2007-2015 et de +1,9 % sur la période 1999-2015. Cet objectif de croissance démographique se traduit par un besoin de 160 nouveaux logements à l'horizon 2030. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme décline cet objectif par le classement en zone 1AUa du quartier P afin de permettre la réalisation dans ce quartier d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) à caractère mixte, destinée à accueillir des constructions à vocation économique, quelques équipements et 225 logements. Si ce nombre de logements est supérieur au besoin de logements à l'horizon 2030, il ressort toutefois du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité afficher, par souci de transparence, la totalité des logements à construire au sein du quartier P, le principe étant une production progressive des logements sur une période s'achevant au-delà de l'année 2030. Le PADD précise d'ailleurs que l'urbanisation du quartier P devra respecter le phasage progressif imposé par le programme local de l'habitat de Caen la mer, soit la réalisation de 160 logements d'ici 2030, dont une centaine de logements sur la période 2019-2024. En tout état de cause, la circonstance que le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu permettrait la création, au cours de la période 2019-2030, de 65 logements supplémentaires par rapport à l'objectif fixé par ce programme local de l'habitat de Caen la mer ne saurait suffire, à elle seule, à établir l'existence d'une incompatibilité entre ce plan et ce programme. Dans ces conditions, le classement du quartier P en cause en zone 1AUa n'est pas en contradiction avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le document ou le projet ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du projet à chaque disposition ou objectif particulier. 
 6. D'une part, le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Caen Métropole fixe comme objectif la réduction de 37 % de la consommation foncière par rapport à la période précédente. Afin de réduire la consommation d'espace agricole et naturel, le DOO prévoit que le développement de l'offre en logement devra se faire en priorité par la mobilisation des friches, des dents creuses et le renouvellement urbain. Si les requérants font valoir que le plan local d'urbanisme ne prend pas en considération l'objectif du SCOT en matière de consommation de l'espace agricole, le PADD fixe un objectif de développement urbain maîtrisé en prolongement des secteurs bâtis structurés, en cohérence avec le SCOT Caen Métropole, tout en assurant l'objectif de limitation de la consommation des espaces agricoles fixé par ce document. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il prévoit, dans ce cadre, un développement de l'urbanisation s'organisant dans le prolongement du tissu urbain actuel et en densification des espaces bâtis. En outre, il prévoit une consommation de l'espace agricole qui ne dépassera pas 13 hectares à horizon 2030 que ce soit pour l'habitat, les activités économiques et les services, ce qui correspond à 1,18 hectares par an contre 1,9 hectares par an dans l'ancien plan local d'urbanisme, soit une réduction annuelle de 35 %. Le parti d'aménagement qu'ont ainsi entendu retenir les auteurs du plan local d'urbanisme repose sur la volonté de maîtriser et d'organiser le développement urbain tout en préservant les espaces agricoles. Or, le classement en zone 1AUa du quartier P d'une superficie de 11,9 hectares d'espaces naturels et agricoles, représente 1,72 % de la superficie de la zone agricole de la commune et un peu moins de 1,3 % du territoire communal. Dès lors, cette ouverture à l'urbanisation n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance de l'objectif de modération de la consommation d'espace agricole prévu par le SCOT de Caen Métropole. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier, en particulier des cartographies, que cette ouverture s'organise dans le prolongement du tissu urbain actuel et en densification de l'agglomération du bourg, le quartier P dans lequel s'implantera la ZAC étant situé au nord du centre-bourg de la commune de Mathieu, à proximité immédiate d'habitations existantes. A cet égard, le projet en litige répond également à l'objectif du SCOT de développement de l'urbanisation en continuité du tissu urbain existant. 
 7. D'autre part, il est constant que la commune de Mathieu est une commune de la couronne périurbaine proche de Caen. Pour ce type de commune, le DOO du SCOT de Caen Métropole prévoit que " le niveau de population et d'équipement, ainsi que la proximité avec l'agglomération permettent d'envisager un développement plus soutenu que celui des communes périurbaines ou rurales ". Il poursuit, en matière d'habitat, l'objectif de développer une offre de logements adaptée et diversifiée tant en gamme (logement locatif social, accession sociale à la propriété, logement privé conventionné, logements à prix maîtrisés) que par type d'habitat (collectif, intermédiaire, individuel) afin de répondre quantitativement et qualitativement aux besoins, aux attentes et aux capacités financières des habitants. A ce titre, le DOO fixe comme objectif à la communauté urbaine Caen la mer, la réalisation de 4 800 logements sur vingt ans dans la couronne périurbaine proche avec un rythme annuel de 240 logements par an. Si le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu prévoit la création de 225 logements au sein du quartier P d'ici 2031, ce nombre de logements n'est pas incompatible avec l'objectif du DOO du SCOT de Caen de 240 logements par an sur le périmètre de la communauté urbaine Caen la Mer sur une période de 20 ans, soit jusqu'en 2040. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'incompatibilité du projet au DOO du SCOT de Caen Métropole doit être écarté dans toutes ses branches. 
 9. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement () ". 
 10. Il résulte de ces dispositions que le plan local d'urbanisme peut prévoir que les autorisations de construction au sein d'une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu'il précise, lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du plan local d'urbanisme en dispose autrement ou si les conditions d'aménagement et d'équipement définies par ce règlement et par les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme impliquent nécessairement que l'opération porte sur la totalité des terrains de la zone. 
 11. Si les requérants contestent l'inclusion des parcelles agricoles au sein de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Le quartier P " et son classement en zone 1AUa, en faisant valoir que ce secteur serait exposé à un niveau de bruit supérieur au seuils recommandés par l'Organisation mondiale de la santé, compte tenu de l'importance de la circulation sur la route départementale n° 7 qui desservira le projet de ZAC, ce dernier est situé pour partie, à proximité de terrains agricoles mais se situe également à proximité du centre-bourg de Mathieu, qui comporte d'ores et déjà plusieurs habitations exposées au bruit de la route départementale n° 7. Si dans son avis du 19 août 2021, l'autorité environnementale a recommandé à la commune de Mathieu de renforcer les mesures d'évitement et de réduction destinées à limiter les impacts des pollutions sonores et atmosphériques sur la santé et qualité des populations présentes et à venir, il ne ressort pas des pièces du dossier que les nuisances sonores et l'encombrement routier susceptibles d'avoir un impact sur la ZAC seraient un obstacle à son classement en zone 1AUa. En outre, ainsi qu'il a été dit au point 4, le rapport de présentation justifie la création de la zone 1AUa par l'objectif poursuivi par la commune d'en faire une ZAC à caractère mixte, destinée à accueillir de l'habitat, des constructions à vocation économique et quelques équipements. Cette zone doit également répondre à l'objectif de la commune d'assurer un développement de l'urbanisation en limite du bourg afin de préserver l'activité agricole. Enfin, il est constant que l'OAP est bordée par des voies et comporte des parcelles déjà desservies par les réseaux. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement du quartier P en zone 1AUa serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 12. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée ()/ 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 151-1 du même code : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des plans locaux d'urbanisme que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Par suite, le juge administratif n'exerce qu'un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ce contrôle s'exerçant en outre dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le plan local d'urbanisme et non de la seule zone modifiée en prenant en compte l'ensemble des objectifs énumérés par les dispositions précitées. 
 13. Dans les circonstances rappelées aux points 4 et 6, l'ouverture à l'urbanisation de 11,9 hectares rapportée à la surface de la commune, n'est pas incompatible avec l'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels et urbains. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu avec les objectifs visés par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 28 mars 2022 par laquelle le président de la communauté urbaine Caen la mer a refusé d'abroger la délibération du 3 décembre 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent, par voie de conséquence, être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Caen la mer, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants une somme globale de 972 euros à verser à la communauté urbaine Caen la mer.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par l'association Mathieu autrement, M. et Mme M et J N, M. et Mme M et J N, M. E B, M. et Mme L et O H, M. C K et M. G D est rejetée.  
 Article 2 : L'association Mathieu autrement, M. et Mme M et J N, M. E B, M. et Mme L et O H, M. C K et M. G D verseront chacun une somme globale de 972 euros à la communauté urbaine Caen la mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Mathieu autrement, représentant unique des requérants, à la communauté urbaine Caen la mer et à la commune de Mathieu. 
 Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Rouland-Boyer, présidente, 
 - Mme Créantor, conseillère, 
 - Mme Remigy, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 V. CREANTOR        
 La présidente, 
 Signé 
 H. ROULAND-BOYER                        La greffière, 
 Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,  
   E. BLOYET