TA30 · 2ème chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 27 avril 2022 et 25 mars 2024, Mme A B, représentée par Me Harutyunyan, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner le centre communal d'action sociale d'Avignon à lui verser la somme totale de 267'528,50 euros, à parfaire au jour du jugement, majorés des intérêts légaux capitalisés, en réparation des préjudices qu'elle aurait subis. 
 2°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale d'Avignon la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle a subi des faits de harcèlement moral ; 
 - la responsabilité du centre communal d'action sociale doit être engagée en raison de sa carence fautive dans la mise en œuvre des mesures de protection adaptées pour faire cesser ce harcèlement ; 
 - elle a subi un préjudice en ce qu'elle a dû être placée en arrêt de travail en raison d'une santé mentale et physique fragilisée ; 
 - le centre communal d'action sociale a commis une illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité en refusant ses demandes de congé pour invalidité temporaire imputable au service et de protection fonctionnelle et en refusant de lui communiquer son dossier médico-administratif ; 
 - le centre communal d'action sociale a commis une faute dans la tenue de ses relations avec la mutuelle nationale territoriale ; 
 - elle a subi un préjudice médical qui doit être réparé à hauteur de 30 000 euros, une perte de traitement net évaluée à 161 110,16 euros, un préjudice patrimonial évalué à 418,34 euros ; 
 - elle a subi une perte de chance dans l'évolution de sa carrière qui doit être réparée à hauteur de 6 000 euros par an ; 
 - elle a subi des troubles dans ses conditions d'existence dont la réparation est évaluée à 50 000 euros ; 
 - elle a subi un préjudice moral dont la réparation est évaluée à 20 000 euros. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 février 2024, le centre communal d'action sociale d'Avignon, représenté par Me Urien, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B la somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 13 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 28 mai 2024.  
 Un mémoire présenté par le centre communal d'action sociale d'Avignon a été enregistré le 20 décembre 2024 et n'a pas été communiqué. 
 Une note en délibéré pour le centre communal d'action sociale d'Avignon a été enregistrée le 15 janvier 2025 et n'a pas été communiquée. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration ; 
 - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires ; 
 - le décret n° 87-602 relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Béréhouc, conseillère, 
 - les conclusions de M. Chaussard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Harutyunyan, représentant Mme B, et de Me Urien, représentant le centre communal d'action sociale d'Avignon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, assistante socio-éducative au sein du centre communal d'action sociale (CCAS) d'Avignon, a été placée, par deux arrêtés du 6 septembre 2018 et du 15 juin 2020, en congé de longue maladie du 27 janvier 2017 au 26 janvier 2020 inclus. Elle a alors sollicité, le 25 janvier 2020, l'octroi d'un congé d'invalidité temporaire imputable au service. Par une décision du 5 juin 2020, le président du CCAS a rejeté cette demande puis, relevant que l'intéressée avait épuisé ses droits à congé de longue maladie, l'a placée, par un arrêté du 23 juin 2020, en position de disponibilité d'office à titre provisoire à compter du 27 janvier 2020. Par ailleurs, le président du CCAS a, par une décision implicite de rejet née le 8 décembre 2020, rejeté la demande de protection fonctionnelle reçue de l'intéressée le 8 octobre 2020 en même temps que ses recours gracieux et hiérarchique contre la décision de refus d'octroi de congé d'invalidité temporaire imputable au service. Par un jugement n° 2102890 du 5 mai 2023, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision implicite du président du CCAS d'Avignon en tant qu'elle lui avait refusé la communication des échanges la concernant entre le CCAS d'Avignon et la mutuelle nationale territoriale entre 2017 et 2020. Par jugement n° 2101408 et 2102894 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision de rejet de congé d'invalidité temporaire imputable au service du 5 juin 2020 et enjoint au CCAS de consulter le conseil médical départemental dans un délai de deux mois afin qu'il se prononce sur l'imputabilité au service des troubles psychologiques de Mme B et qu'il réexamine sa demande de congé d'invalidité temporaire imputable au service. Parallèlement, Mme B a présenté au CCAS d'Avignon une demande indemnitaire préalable, reçue le 29 décembre 2021, d'un montant de 192 984,88 euros, fondée sur les faits de harcèlement moral dont elle soutient avoir été la victime, le refus d'octroi illégal et fautif de lui accorder la protection fonctionnelle et  de reconnaître l'imputabilité au service de son état anxiodépressif, l'absence de placement dans une position administrative légale et réglementaire du 27 janvier 2020 au 22 juin 2020 et, enfin, sur la faute commise dans le cadre des relations que son administration d'emploi a entretenu avec sa mutuelle. Du silence gardé par le CCAS d'Avignon sur cette demande est née une décision implicite de rejet le 1er mars 2022. C'est dans ces conditions que Mme B demande au tribunal de condamner le CCAS d'Avignon à lui verser la somme totale de 267'528, 50 euros à parfaire au jour du jugement en réparation des préjudices qu'elle estime imputables à ces diverses fautes. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne le harcèlement moral : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique, anciennement article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". 
 3. D'une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé. 
 4. Lorsqu'un agent est victime, dans l'exercice de ses fonctions, d'agissements répétés de harcèlement moral visés à l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, il peut demander à être indemnisé par l'administration de la totalité du préjudice subi, alors même que ces agissements ne résulteraient pas d'une faute qui serait imputable à celle-ci. Dans ce cas, si ces agissements sont imputables en tout ou partie à une faute personnelle d'un autre ou d'autres agents publics, le juge administratif, saisi en ce sens par l'administration, détermine la contribution de cet agent ou de ces agents à la charge de la réparation. 
 5. Pour soutenir qu'elle a été victime de faits constitutifs de harcèlement moral de la part de Mme Simon, secrétaire du pôle social du site de Montfavet du CCAS d'Avignon, Mme B précise avoir subi une dégradation de ses conditions de travail entre 2013 et 2017 entraînant un arrêt de travail pour troubles anxieux généralisés. Or, il résulte de l'instruction des différentes pièces produites, notamment médicales, de l'extrait du procès-verbal du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du 8 décembre 2016, qui fait état des difficultés rencontrées au sein du pôle social de Montfavet, du courrier que Mme B a adressé à sa hiérarchie le 3 juillet 2015 pour se plaindre du manque de compétence de Mme Simon ou des propos déplacés que cette dernière a tenus dans le courriel adressé à la requérante le 8 décembre 2016, que de vives tensions et une animosité réciproque ont gouverné la relation entre Mme Simon et la requérante ainsi que leurs conditions de travail, ce qui n'a pas été sans incidence sur leur santé psychologique, mais ne suffisent à présumer de l'existence d'une situation de harcèlement moral. Mme B n'est donc pas fondée à engager la responsabilité du CCAS d'Avignon sur ce fondement.  
 En ce qui concerne le refus de protection fonctionnelle : 
 6. Aux termes de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dans sa version alors applicable : " I. A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / () / IV. La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. () ". 
 7. Ces dispositions mettent à la charge de la collectivité publique et au profit des agents publics, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à raison de leurs fonctions, sans qu'une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, notamment en cas de diffamation, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances. 
 8. Il résulte de l'instruction qu'à la suite du courriel déplacé que Mme Simon a adressé à Mme B le 8 décembre 2016, le directeur des ressources humaines du CCAS a convoqué Mme Simon pour lui rappeler son obligation de réagir de façon pondérée et maîtrisée face à toute situation et dans ses relations avec ses collègues et usagers et l'a affectée à un autre site. Le directeur des ressources humaines a également souhaité recevoir Mme B afin qu'elle puisse s'exprimer sur ces événements en vue de trouver un équilibre plus serein au sein des équipes, ce qu'elle a refusé. Dans ces conditions et en l'absence, relevée au point 5 du présent jugement, d'éléments suffisants susceptibles de faire présumer de l'existence de la situation de harcèlement moral dont fait état la requérante, le président du CCAS doit être regardé comme ayant adopté les mesures à même d'assurer la protection fonctionnelle effective de Mme B. Cette dernière n'établit donc pas, sur ce point, l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité de cet établissement public pour les préjudices dont elle demande réparation. 
 En ce qui concerne le refus d'imputabilité au service : 
 9. D'une part, aux termes de l'article L. 822-21 du code général de la fonction publique : "  Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à : 1° Un accident reconnu imputable au service tel qu'il est défini à l'article L. 822-18 ; () 3° Une maladie contractée en service telle qu'elle est définie à l'article L. 822-20. 
 () Le fonctionnaire bénéficiaire d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite ". Aux termes de l'article L. 822-20 du même code : " Est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale et contractée dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau. / () / Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions et qu'elle entraîne une incapacité permanente à un taux déterminé et évalué dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État. ". Aux termes de l'article 37-8 du décret du 30 juillet 1987 : " Le taux d'incapacité permanente servant de seuil pour l'application du dernier alinéa du même article du code général de la fonction publique est celui prévu à l'article R. 461-8 du code de la sécurité sociale. / Ce taux correspond à l'incapacité que la maladie est susceptible d'entraîner. Il est déterminé par le conseil médical compte tenu du barème indicatif d'invalidité annexé au décret pris en application du quatrième alinéa de l'article L. 28 du code des pensions civiles et militaires de retraite. " Aux termes de l'article R. 461-8 du code de la sécurité sociale : " Le taux d'incapacité mentionné au septième alinéa de l'article L. 461-1 est fixé à 25 % ". Aux termes de l'article 47-2 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : " Pour obtenir un congé pour invalidité temporaire imputable au service, le fonctionnaire, ou son ayant-droit, adresse par tout moyen à son administration une déclaration d'accident de service, d'accident de trajet ou de maladie professionnelle accompagnée des pièces nécessaires pour établir ses droits. La déclaration comporte : 1° Un formulaire précisant les circonstances de l'accident ou de la maladie. Un formulaire type est mis en ligne sur le site internet du ministère chargé de la fonction publique et communiqué par l'administration à l'agent à sa demande ; 2° Un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions résultant de l'accident ou de la maladie ainsi que, s'il y a lieu, la durée probable de l'incapacité de travail en découlant ". L'article 47-3 de ce décret dispose : " () II.- La déclaration de maladie professionnelle prévue à l'article 47-2 est adressée à l'administration dans le délai de deux ans à compter de la date de la première constatation médicale de la maladie ou, le cas échéant, de la date à laquelle le fonctionnaire est informé par un certificat médical du lien possible entre sa maladie et une activité professionnelle. () III.- Dans tous les cas, lorsque l'accident de service, l'accident de trajet ou la maladie professionnelle entraîne une incapacité temporaire de travail, le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans le délai de quarante-huit heures suivant son établissement, le certificat médical prévu au 2° de l'article 47-2. () 
 IV.- Lorsque les délais prévus aux I et II ne sont pas respectés, la demande de l'agent est rejetée.  Les délais prévus aux I, II et III ne sont pas applicables lorsque le fonctionnaire entre dans le champ de l'article L. 169-1 du code de la sécurité sociale ou s'il justifie d'un cas de force majeure, d'impossibilité absolue ou de motifs légitimes ". 
 10. D'autre part, lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, d'une décision, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise. 
 11. Par jugement n° 2101408 et 2102894 du 21 décembre 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du 5 juin 2020 par laquelle le président du CCAS a rejeté la demande de congé pour invalidité imputable au service de la requérante au motif qu'il n'avait pas saisi préalablement le conseil médical départemental. Toutefois, à supposer même que sa pathologie aurait été essentiellement et directement causée par l'exercice de ses fonctions, il ne résulte pas de l'instruction que Mme B aurait, à la date de sa demande, présenté un taux d'incapacité de 25 % auquel les dispositions de l'article L. 822-20 du code général de la fonction publique précitées subordonnent l'octroi du congé d'invalidité temporaire imputable au service dont elle soutient avoir été illégalement privée. Dans ces conditions, alors que le président du CCAS aurait pu légalement rejeter sa demande de congé pour invalidité imputable au service, la requérante n'établit pas l'existence d'un lien de causalité entre le vice ayant affecté la décision du 5 juin 2020 et les préjudices dont elle demande réparation. Les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement doivent, dès lors, être rejetées.  
 En ce qui concerne le défaut de placement en position régulière :  
 12. Aux termes de l'article L. 511-1 du code général de la fonction publique : " Tout fonctionnaire est placé, dans les conditions fixées aux chapitres II à V, dans l'une des positions suivantes : / 1° Activité ; / 2° Détachement ; / 3° Disponibilité ; / 4° Congé parental ". Aux termes de l'article 19 du décret du 13 janvier 1986 : " La mise en disponibilité peut être prononcée d'office à l'expiration des droits statutaires à congés de maladie prévus au premier alinéa du 2°, au premier alinéa du 3° et au 4° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 et s'il ne peut, dans l'immédiat, être procédé au reclassement du fonctionnaire dans les conditions prévues aux articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984. / () ". Il résulte de ces dispositions que l'administration est tenue de placer ses agents en position régulière. 
 13. Il résulte de l'instruction que Mme B, qui avait épuisé ses droits à congé de maladie ordinaire et de longue maladie le 27 janvier 2020, n'a pas été placée en position régulière jusqu'à ce que, par arrêté du 23 juin 2020, le président du CCAS la place rétroactivement en disponibilité d'office à titre provisoire à compter du 27 janvier 2020. En l'a maintenant ainsi illégalement dans une position administrative irrégulière durant près de cinq mois, le président du CCAS d'Avignon a commis une faute engageant la responsabilité de cet établissement public pour les préjudices qui y sont consécutifs. 
 14. Il sera fait une juste appréciation des troubles dans les conditions d'existence, incluant le préjudice moral, subis par Mme B du fait de son maintien en situation irrégulière durant cinq mois en fixant à 500 euros le montant de sa réparation.   
 En ce qui concerne la faute commise par la commune dans ses relations avec la mutuelle nationale territoriale : 
 15. Il ne résulte pas de l'instruction, et notamment des échanges de courriels de juillet 2020, que le CCAS d'Avignon aurait transmis des informations erronées à la mutuelle nationale territoriale à laquelle est affiliée la requérante ni commis une quelconque faute à l'origine de la résiliation du contrat de cette dernière ou de nature à engager sa responsabilité. Les conclusions présentées par Mme B sur ce fondement doivent, dès lors, être rejetées. 
 En ce qui concerne l'absence de communication de son dossier administratif : 
 16. S'il résulte de l'instruction que, par un jugement n° 2102890 du 5 mai 2023, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision illégale et fautive par laquelle le CCAS d'Avignon a refusé de communiquer à Mme B les échanges la concernant effectués auprès de la mutuelle nationale territoriale entre 2017 et 2020, que le CCAS a procédé à cette communication le 15 octobre 2020 et que Mme B en a accusé-réception le 4 novembre suivant, la requérante n'établit toutefois pas avoir subi un quelconque préjudice du fait de cette faute. Elle n'est donc pas fondée à en demander la réparation. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme B, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que le CCAS d'Avignon demande au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge du CCAS d'Avignon une somme de 1 200 euros à verser à Mme B sur le fondement des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le CCAS d'Avignon est condamné à verser à Mme B une somme de 500 euros en réparation de son préjudice. 
 Article 2 : Le CCAS d'Avignon versera à Mme B la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au CCAS d'Avignon. 
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Roux, président, 
 Mme Vosgien, première conseillère, 
 Mme Béréhouc, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 La rapporteure,  
 F. BEREHOUC 
 Le président, 
 G. ROUX 
 La greffière, 
 B. ROUSSELET-ARRIGONI 
 La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,