TA86 · 1ère chambre — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 I - Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 mai 2022 et le 9 octobre 2023, sous le n° 2201287, M. D F, représenté par Me Mery, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 14 septembre 2021 par laquelle la Commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Sud-Ouest a refusé de lui délivrer une carte professionnelle ; 
 2°) d'annuler la décision du 26 octobre 2021 par laquelle cette commission a refusé d'annuler sa précédente décision de refus de délivrance d'une carte professionnelle ;  
 3°) d'annuler la décision implicite du 23 février 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté sa demande d'annulation de la décision portant refus de lui délivrer une carte professionnelle ; 
 4°) d'enjoindre à la CLAC Sud-Ouest et à la CNAC du CNAPS de lui délivrer la carte professionnelle d'agent de sécurité mention " cynophile " dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros à verser à son conseil en application de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que : 
 - les décisions de la CLAC Sud-Ouest sont entachées d'une illégalité externe en ce qu'elles font référence aux décrets n°2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées et n°2015-648 du 10 juin 2015 relatif à l'accès au traitement d'antécédents judiciaires et au fichier des personnes recherchées qui ne sont pas applicables au cas d'espèce ; 
 - la décision implicite de rejet du 23 février 2022 est entachée d'incompétence dès lors que le nom et la qualité de la personne auteure de la décision n'est pas connue ; 
 - cette décision n'est pas motivée ; 
 - elle méconnait le 1° et le 2° l'article L. 610-20 du code de la sécurité intérieure, d'une part, parce qu'il n'a aucune condamnation portée sur son casier judiciaire, d'autre part, parce qu'aucune enquête administrative n'a été diligentée qui mettrait en cause son comportement ou ses agissements et qu'il n'a pu s'exprimer de manière contradictoire avant que la décision soit prise ; 
 - le refus de délivrance de la carte professionnelle n'est pas justifié dès lors qu'il n'est à l'origine d'aucun mauvais traitement envers un animal puisque cette qualification a été abandonnée par le tribunal judiciaire au profit de celle d'abandon volontaire d'un animal ; la carte professionnelle ne pouvait lui être refusée sur la base de ce motif d'autant plus que le chien en question ne lui appartenait pas et était alors sous la responsabilité de sa mère ; 
 - il remplit les conditions de l'article L. 612-7 du code de la sécurité intérieure ; 
 - il justifie de son aptitude professionnelle en exerçant le métier d'agent de sécurité depuis le 9 juin 2016 ; 
 - il a toujours pris soin de ses chiens et n'a jamais fait l'objet de quelconques reproches en la matière ; 
 - s'il n'avait pas eu un comportement conforme tant dans sa vie personnelle que professionnelle, la commission nationale n'aurait pas attendu et lui aurait retiré sa carte avant même sa demande le renouvellement ; 
 - la décision porte une atteinte à la liberté fondamentale de travailler telle que reconnue par la charte des droits fondamentaux de l'union européenne ;  
 - du fait du retrait de cette carte professionnelle, il a perdu son emploi, bien que son ancien employeur souhaite, à nouveau, le recruter. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2023, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par son directeur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. F une somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions dirigées contre les décisions de la commission locale d'agrément et de contrôle sont irrecevables ; 
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 II - Par une requête et un mémoire enregistrés le 31 octobre 2022 et le 9 octobre 2023 sous le n° 2202743, M. D F représenté par Me Méry, demande au tribunal, par les mêmes moyens que dans sa requête n° 2201287 : 
 1°) d'annuler la décision du 14 septembre 2021 par laquelle la CLAC Sud-Ouest a refusé de lui délivrer une carte professionnelle ; 
 2°) d'annuler la décision du 26 octobre 2021 par laquelle cette commission a refusé d'annuler sa précédente décision de refus de délivrance d'une carte professionnelle ;  
 3°) d'annuler la décision implicite du 23 février 2022 par laquelle la CNAC du CNAPS a rejeté sa demande d'annulation de la décision portant refus de lui délivrer une carte professionnelle ; 
 4°) d'annuler la décision du 19 mai 2022 par laquelle la CNAC du CNAPS a rejeté son recours administratif préalable obligatoire et lui a refusé le renouvellement de sa carte professionnelle ; 
 5°) d'enjoindre à la CLAC Sud-Ouest et à la CNAC du CNAPS de lui délivrer la carte professionnelle d'agent de sécurité mention " cynophile " dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à son conseil en application de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient, en outre, que, s'agissant de la décision du 19 mai 2022 : 
 - il est impossible de savoir si une décision a été prise et dans l'affirmative si elle l'a été à la majorité des membres présents, si les membres présents avaient qualité pour voter et si la commission était régulièrement composée ; il n'est pas démontré que les membres absents étaient représentés par des personnes ayant reçu mandat pour les représenter ; 
 - il n'est pas établi que M. Delpuech a été désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, Mme E désignée par le procureur général de la cour de cassation, M. B et                       M. C nommés par le ministre de l'intérieur ; 
 - il n'est pas établi que M. Delpuech a été régulièrement élu à la majorité des voix des membres de la CNAC ; 
 - la décision est insuffisamment motivée ; 
 - la décision méconnait la loi en ce qu'aucune condamnation ne figure sur son casier judiciaire, qu'aucune enquête administrative n'a été diligentée qui mettrait en évidence un comportement ou des agissements contraires à l'exercice des fonctions d'agent de sécurité ; 
 - elle est illégale en ce qu'elle retient un critère tiré de son comportement non visé par la loi pour refuser la délivrance de la carte professionnelle ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il n'a pas adopté un comportement contraire à l'honneur, à la probité et irresponsable ;  
 - il remplit les conditions pour obtenir cette carte professionnelle, n'ayant jamais rencontré de difficultés dans sa vie professionnelle ;  
 - s'il n'avait pas eu un comportement conforme tant dans sa vie personnelle que professionnelle, la commission nationale n'aurait pas attendu et lui aurait retiré sa carte avant même qu'il en demande le renouvellement ; 
 - il ne peut lui être utilement reproché des griefs relatifs à son comportement à l'égard d'un chien alors qu'il demande une carte professionnelle d'agent de sécurité et non d'agent de sécurité cynophile ;  
 - la décision porte une atteinte à une liberté fondamentale, celle de travailler telle que reconnue par la charte des droits fondamentaux de l'union européenne ;  
 - du fait du retrait de cette carte professionnelle, il a perdu son emploi, bien que son ancien employeur souhaite, à nouveau, le recruter. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2023, le CNAPS, représentée par son directeur, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. F une somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 -  les conclusions dirigées contre les décisions de la CLAC Sud-Ouest sont irrecevables ; 
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 M. F a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 4 avril 2022. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de sécurité intérieure ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Leloup, 
 - les conclusions de M. Revel, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Mery, représentant M. F. 
 Deux notes en délibéré présentées par M. F ont été enregistrées le                                  21 février 2024 dans le cadre des deux instances susvisées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D F, qui était titulaire de la carte professionnelle d'agent privé de sécurité cynophile, a sollicité le 5 juillet 2021 le renouvellement de cette carte auprès de la Commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Sud-Ouest. Par une décision en date du                14 septembre 2021, cette commission a rejeté sa demande. M. F a présenté le 21 octobre 2021 un recours gracieux contre cette décision de refus. Le 26 octobre 2021, la CLAC a confirmé sa décision. L'intéressé a formé un recours préalable obligatoire, le 22 décembre suivant, contre cette décision devant la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) en application de l'article L. 633-3 et R. 633-9 du code de la sécurité intérieure. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois sur ce recours. Par une décision en date du 19 mai 2022, la CNAC du CNAPS a toutefois expressément rejeté le recours préalable obligatoire de l'intéressé ainsi que sa demande de renouvellement de carte professionnelle. Par la requête n°2201287, M. F demande l'annulation des décisions de la CLAC Sud-Ouest des              14 septembre et 26 octobre 2021 ainsi que celle de la décision implicite de rejet de son recours préalable par la CNAC du CNAPS. Par la requête n° 2202743, il demande également l'annulation de la décision explicite de la CNAC du CNAPS en date du 19 mai 2022. 
 2. Les requêtes n° 2201287 et 2202743 présentent à juger des questions communes et ont fait l'objet d'une même instruction. Il y a dès lors lieu de les joindre pour y statuer par un seul et même jugement. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense contre les conclusions dirigées contre les décisions de la CLAC :  
 3. L'institution d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. 
 4. Il s'ensuit que celles des conclusions de M. F qui sont dirigées contre les délibérations en date des 14 septembre 2021 et 26 octobre 2021 par lesquelles la CLAC Sud-Ouest a rejeté sa demande de renouvellement de sa carte professionnelle d'agent privé de sécurité cynophile, auxquelles s'est substituée la décision en date du 19 mai 2022 par laquelle la CNAC du CNAPS a rejeté le recours préalable obligatoire de l'intéressé, sont irrecevables. 
 Sur le surplus des conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet : 
 5. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. 
 6. En l'espèce, la décision de la CNAC du CNAPS en date du 19 mai 2022 s'étant substituée à la décision implicite de rejet du recours préalable obligatoire de M. F, les conclusions de l'intéressé tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision implicite de rejet doivent être regardées comme dirigées contre la décision explicite du 19 mai 2022. 
 En ce qui concerne la décision du 19 mai 2022 : 
 S'agissant de la légalité externe : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 632-10 du code de la sécurité intérieure : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle, présidée par son doyen d'âge, élit son président à la majorité absolue des voix de ses membres et à bulletins secrets parmi les membres de la commission désignés aux 1° et 2° de l'article R. 632-9. Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour. Seuls peuvent s'y présenter les deux candidats du premier tour ayant obtenu le plus grand nombre de voix. Le président est élu pour une durée de trois ans renouvelable une fois. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des candidats est élu. Un vice-président, chargé de suppléer le président en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci et d'assurer l'intérim en cas de vacance momentanée du poste de président, est élu dans les mêmes conditions. ". Aux termes des articles R. 632-11 et R. 632-12 du même code, la commission nationale d'agrément et de contrôle statue sur les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales et interrégionales à la majorité des membres présents ou représentés avec voix prépondérante du président en cas de partage de voix égal. Il résulte de ces dispositions que les décisions de la commission nationale d'agrément et de contrôle concernant les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales sont des décisions collégiales signées par son président en tant que représentant de l'institution.  
 8. Il ressort de l'arrêté du ministre de l'intérieur du 3 mars 2021 portant nomination au sein du collège du Conseil national des activités privées de sécurité, que M. A Delpuech a été désigné par le vice-président du Conseil d'Etat en date du 15 février 2021, au titre du 2° de l'article R. 632-2 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction alors applicable. M. Delpuech a, par la suite, été élu président de la commission nationale d'agrément et de contrôle du CNAPS, le 25 mars 2021, en application des dispositions de l'article R. 632-10 du code de la sécurité intérieure alors applicables. L'arrêté susmentionné du ministre de l'intérieur du 3 mars 2021 indique également que Mme Solange Moracchini, avocate générale honoraire à la cour de cassation, a été désignée par le procureur général près la cour de cassation en date du 19 janvier 2021, au titre du 3° de l'article R. 632-2 du code de la sécurité intérieure. Enfin, par un arrêté du 9 mars 2021portant nomination au sein de la CNAC du CNAPS, Mrs Guimin, Faddeoui, C et Lanzafame ont été nommés en qualité de représentants des professionnels issus des activités privées de sécurité par le ministre de l'intérieur au titre du 3° de l'article R. 632-9 du code de sécurité intérieure.  Par suite, le moyen tiré de ce que ces membres de la CNAC auraient été irrégulièrement désignés manque en fait. 
 9. En deuxième lieu, et contrairement à ce que soutient le requérant, le procès-verbal de la CNAC du 14 avril 2022 produit dans le cadre de la présente instance, signé par M. Delpuech, président et M. Rivière secrétaire permanent, mentionne l'identité et la qualité des participants ayant procédé à l'examen des recours administratifs préalables obligatoires qui leur ont été soumis et qui a donné lieu à un vote, ce qui permet de vérifier que le quorum prévu par l'article R. 632-12 du code de la sécurité intérieure était pleinement satisfait. Par suite, et dès lors que le requérant n'apporte aucun élément probant pour contester la régularité de la décision, les moyens tirés de l'existence d'un vice de procédure pour défaut de quorum et incompétence d'une partie des membres présents, doivent être écartés comme manquant en fait. 
 10. En troisième lieu, la décision du CNAPS, qui vise les articles du code de la sécurité intérieure auxquels elle se réfère et expose les considérations de fait qui justifient cette décision, est suffisamment motivée tant en fait qu'en droit. 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 12. En vertu de leurs termes mêmes, ces dispositions ne peuvent pas être utilement invoquées à l'encontre d'une décision de refus de délivrance d'une carte professionnelle en qualité d'agent de sécurité privée, qui est prise en réponse à une demande formulée par l'intéressé. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, par suite, être écarté comme inopérant. 
 S'agissant de la légalité interne : 
 13. Aux termes de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure : " Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 :1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ;2° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées (). ". Aux termes de l'article R. 631-2 de ce code : " Tout manquement aux devoirs définis par le présent code de déontologie expose son auteur aux sanctions disciplinaires prévues à l'article L. 634-4, sans préjudice des mesures administratives et des sanctions pénales prévues par les lois et règlements. ".  Enfin aux termes de l'article R. 631-32 du même code : " L'agent cynophile s'interdit tout mauvais traitement de son animal et veille à ce que celui-ci se trouve, en toutes circonstances, dans un état de soin et de propreté correct. ". 
 14. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées que lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation d'exercice de la profession d'agent privé de sécurité, l'autorité administrative compétente procède à une enquête administrative. Cette enquête, qui peut notamment donner lieu à la consultation du traitement automatisé de données à caractère personnel mentionné à l'article R. 40-42 du code de procédure pénale, vise à déterminer si le comportement ou les agissements de l'intéressé sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat, et s'ils sont ou non compatibles avec l'exercice des fonctions d'agent privé de sécurité. Pour ce faire, l'autorité administrative procède, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à une appréciation globale de l'ensemble des éléments dont elle dispose. A ce titre, si la question de l'existence de poursuites ou de sanctions pénales est indifférente, l'autorité administrative est en revanche amenée à prendre en considération, notamment, les circonstances dans lesquelles ont été commis les faits qui peuvent être reprochés au pétitionnaire ainsi que la date de leur commission. 
 15. D'une part, et contrairement à ce que soutient le requérant, il ressort des pièces du dossier qu'une enquête administrative a été diligentée ayant donné lieu à la consultation des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationale. D'autre part, pour refuser de délivrer à M. F la carte professionnelle qu'il sollicitait, la CNAC s'est fondée sur la circonstance que l'intéressé a été condamné le 20 octobre 2020 à une amende de 200 euros pour des faits d'abandon volontaire d'un animal domestique apprivoisé ou captif alors même qu'il était titulaire de la carte professionnelle d'agent cynophile et soumis au code de déontologie y afférent. La circonstance selon laquelle la mention de cette condamnation ne figure pas au bulletin n°2 du casier judiciaire de l'intéressé ne remet pas en cause la matérialité des faits qui ont été constatés par le juge pénal et qui s'impose au juge administratif. Enfin, la décision, qui vise l'article L. 612-20, renvoie nécessairement aux agissements contraires à la probité, et la circonstance que ces termes ne sont pas employés dans la décision et qu'il est seulement fait référence à une attitude exemplaire que le requérant n'a pas adoptée, n'entache pas cette dernière d'illégalité. 
 16. En deuxième lieu, comme il a été dit au point précédent, le comportement de M. F, condamné à une amende par le tribunal judiciaire de Poitiers pour des faits d'abandon d'animal alors qu'il était titulaire de la carte d'agent cynophile, est contraire à la probité. Le requérant ne peut utilement soutenir que s'il n'avait pas adopté un comportement conforme, la CNAC n'aurait pas attendu sa demande de renouvellement de carte professionnelle pour la lui retirer dès lors qu'aucun élément du dossier ne permet d'attester que l'administration avait connaissance du comportement de l'intéressé avant la demande de renouvellement de sa carte d'agent cynophile. Enfin, si M. F prétend que les faits commis envers un animal ne peuvent lui être reprochés, dès lors qu'il n'a, selon lui, sollicité qu'une carte d'agent de sécurité et non celle d'agent cynophile, il ressort des pièces du dossier ainsi, du reste, que de ses propres conclusions qui demandent au tribunal d'enjoindre à la CNAC de lui délivrer une carte d'agent portant la mention " cynophile ", qu'il a bien sollicité de l'administration la délivrance de ce second type de document. Par suite, la CNAC n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en estimant que le comportement de l'intéressé, qui contrevenait aux dispositions de l'article L. 612-7 du code de la sécurité intérieure, ne lui permettait pas d'obtenir une carte professionnelle d'agent de sécurité cynophile. 
 17. En dernier lieu, eu égard à ce qui précède, la décision attaquée ne peut être considérée comme portant à la liberté de travailler une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise, d'autant que cette décision empêche seulement M. F de trouver du travail dans le secteur de la sécurité privée en tant qu'agent cynophile. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes n°s 2201287 et 2202743 de                              M. F doivent être rejetées et, avec elles, leurs conclusions à fin d'injonction et d'astreinte et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de                                 M. F la somme demandée par le CNAPS au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : Les requêtes n°s 2201287 et 2202743 de M. F sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions du CNAPS tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article3 : Le présent jugement sera notifié à M. D F et au Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Campoy, président, 
 M. Henry, premier conseiller, 
 M. Leloup, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. LELOUP 
 Le président, 
 Signé 
 L. CAMPOY La greffière, 
 Signé 
 D. GERVIER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
 Signé 
 D. GERVIER 
 2, 2202743