TA13 · 8ème chambre — 27 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 15 février 2022, la société Formatio, représentée par Me Philippot, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 15 décembre 2021 de l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) procédant au retrait de son site internet de l'action de développement professionnel continu (DPC) n° 83172200055 intitulée " Pertinence des soins en masso-kinésithérapie par la lecture et l'analyse clinique de l'imagerie médicale " ;  
 2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de l'ANDPC en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que  
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée en droit ;  
 - elle est entachée de vices de procédure dès lors que la commission scientifique indépendante (CSI) a de nouveau été consultée à la suite de ses observations émises lors de la procédure contradictoire préalable, que la procédure qui a été suivie, décrite par l'article                      R. 4021-25 du code de la santé publique, n'est pas conforme aux prescriptions de l'article                       L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives aux droits de la défense, que l'avis de la CSI date de plus de six mois, ce qui ne constitue pas un délai raisonnable, et qu'en l'absence de communication de l'avis de la CSI, elle ne peut s'assurer du respect des critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut conseil du développement professionnel ; 
 -     elle est entachée d'une erreur de droit dans la mesure où le contenu de la formation en cause est conforme à la réglementation en vigueur et aux éléments de cadrage ; 
 -      elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le contenu des actions est adapté ;  
 -    elle révèle l'existence d'une manœuvre frauduleuse visant le retrait de son agrément.    
 Par des mémoires en défense, enregistré les 10 octobre 2022, 29 septembre 2023 et 30 avril 2024, l'ANDPC conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que :  
 - il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation dès lors que les formations dispensées par la société Formatio ne relèvent plus des orientations fixées par l'arrêté du 7 septembre 2022 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2023 à 2025 ; 
 - les moyens soulevés par la société Formatio ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la santé publique ;   
 - l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu des professionnels de santé pour les années 2020 à 2022 ; 
 - l'arrêté du 7 septembre 2022 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2023 à 2025 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gaspard-Truc, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Mme A et Chapert-Meisse, représentant l'ANDPC.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Formatio est un organisme de formation continue à destination des professionnels de santé, enregistrée auprès de l'ANDPC, en application de l'article R. 4021-24 du code de la santé publique, depuis le 11 octobre 2017. Elle a déposé le 22 juillet 2020 sur le site internet de l'agence une action de DPC intitulée " Pertinence des soins en masso-kinésithérapie par la lecture et l'analyse clinique de l'imagerie médicale ", publiée le 22 septembre 2020. La CSI des professions paramédicales, chargée de l'évaluation de cette action de formation ayant rendu un avis défavorable au contenu de cette action lors de sa séance du 18 mars 2021, par courrier du 23 juin 2021, la directrice générale de l'ANDPC a informé la société de cette évaluation défavorable de la CSI et l'a invitée à présenter ses observations. Lors de sa séance du 7 septembre 2021, la CSI a confirmé son évaluation défavorable au vu des observations de l'organisme de formation. La directrice générale de l'ANDPC a ensuite, par une décision du 15 décembre 2021, décidé de retirer l'action de son site internet. Elle a également précisé que toute session postérieure au retrait ne donnerait pas lieu à la prise en charge des frais pédagogiques et à l'indemnisation des professionnels de santé. Par la présente requête, la société Formatio demande au tribunal d'annuler la décision du 15 décembre 2021. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense :  
 2. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie, en principe, la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction. Si, par exception, il se place à la date à laquelle il statue, c'est afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait. 
 3. Alors que les orientations auxquelles étaient rattachées l'action de formation en litige portaient sur la période couvrant les années 2020-2022, par un nouvel arrêté du 7 septembre 2022, modifié par des arrêtés des 8 décembre 2022 et 10 février 2023, intervenus en cours d'instance, de nouvelles orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu ont été définies pour les années 2023 à 2025. En l'espèce, le litige tendant à l'annulation de la décision litigieuse n'a pas perdu son objet du seul fait de la publication, en cours d'instance, de ces nouvelles orientations prioritaires dès lors, en particulier, qu'à supposer même que certaines actions de formation puissent se révéler inéligibles à la date du présent jugement, il appartiendrait à l'administration, en cas d'annulation de sa décision, de réexaminer l'action de formation en cause pour décider si elle remplit les critères pour être, à nouveau, mise en ligne sur le site de l'Agence. 
 4. Il en résulte que l'ANDPC n'est pas fondée à soutenir que les conclusions à fin d'annulation de la société requérante sont devenues sans objet. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer qu'elle oppose doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5.  D'une part, aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé () ". Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif ".  Aux termes de l'article R. 4021-7 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Les missions de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes :/1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice :/()b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ()".  
 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 4021-2 de ce même code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale () définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent : / 1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l'absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ; / 2° Des orientations s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé () ".  Aux termes de l'article L. 4021-7 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l'objet d'une évaluation avant d'être mis à la disposition des professionnels de santé () ". Aux termes du III de l'article R. 4021-13 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " Les commissions scientifiques indépendantes exercent, dans le cadre des dispositions de l'article R. 4021-25 relatives au contrôle des actions de développement professionnel continu, les missions suivantes : / 1° Elles sont chargées de l'évaluation scientifique et pédagogique des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2 () ". Et aux termes de l'article R. 4021-25 du même code, dans sa version alors en vigueur : " I.- L'organisme ou la structure enregistré en application de l'article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, (), sous la responsabilité de l'Agence nationale du développement professionnel continu. / Dans le cadre du plan national annuel de contrôle (), des vérifications sont effectuées pour s'assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l'Agence sont conformes aux critères de qualité (). / II.- Lorsque l'évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l'organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d'apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d'un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations. / III.- Les sanctions d'une évaluation défavorable ou d'un contrôle qui laisse apparaître un manquement dans l'exécution de l'action sont : / 1° Le retrait de l'action ayant fait l'objet d'une évaluation défavorable de la liste des actions déposées sur le site internet de l'Agence nationale du développement professionnel continu () ".   
 7. Selon l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /  A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". 
 8. La décision attaquée mentionne les dispositions réglementaires sur lesquelles elle se fonde, notamment les dispositions du 1° du III de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique. Dès lors, la décision du 15 décembre 2021 qui vise les textes dont elle fait application est suffisamment motivée en droit au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration précédemment mentionnées. 
 9. En soutenant que la procédure suivie, décrite par l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, n'est pas conforme aux prescriptions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives aux droits de la défense, la société Formatio doit être regardée comme excipant de l'illégalité des dispositions du II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique citées au point 6. Alors que l'exception d'illégalité d'un acte réglementaire n'est opérante à l'appui  de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise  pour son application ou s'il en constitue la base légale, les dispositions du II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique instaurant une procédure contradictoire pour les formations ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la CSI ne sont pas le support de la décision en litige, cette dernière ayant été édictée sur le fondement des dispositions du III de cet article relatives au retrait des formations DPC. Par suite, la société requérante ne peut utilement invoquer, à l'encontre de la décision attaquée, l'illégalité des dispositions du II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration.  En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que par une lettre du 23 juin 2021, la directrice générale de l'ANDPC a informé la société requérante de ce qu'il était envisagé de prononcer le retrait de l'action de formation intitulée " Pertinence des soins en masso-kinésithérapie par la lecture et l'analyse clinique de l'imagerie médicale ", et l'a invitée à présenter ses observations écrites dans un délai de 15 jours à compter de sa réception. Il ressort également des pièces du dossier que la société Formatio, a présenté des observations écrites le 1er juillet suivant, par l'intermédiaire de ses formateurs. 
 10. La société requérante soutient que la consultation de la CSI à la suite de ses observations émises dans le cadre de la procédure contradictoire préalable entache d'irrégularité la procédure conduite par l'ANDPC. Si l'article R. 4021-25 du code de la santé publique ne prévoit pas de nouvelle consultation de la CSI lorsque l'organisme présente des observations après avoir été informé que son évaluation ou le contrôle de ses actions de formation était négatif, la consultation d'un organisme alors que l'administration n'y était pas tenue n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure, à la seule condition qu'elle ait procédé à une consultation dans des conditions régulières.  En l'espèce, l'ANDPC a consulté la CSI le 18 mars 2021 puis le 7 septembre 2021 postérieurement aux observations de la société Formatio. Alors que la société ne soutient, ni même n'allègue que cette dernière consultation ne l'aurait pas été dans des conditions régulières, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure du fait de cette consultation doit être écarté comme inopérant.  
 11. Si la société requérante soutient que l'avis du 18 mars 2021 de la CSI, émis plusieurs mois avant la lettre d'observations du 23 juin 2021, est contraire à l'esprit du texte prévu au II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, les dispositions du II de cet article n'enserrent la procédure contradictoire préalable dans aucun délai. Par suite, cette branche du moyen tiré du vice de procédure est également inopérante.  
 12. Si la société Formatio critique l'absence de communication des avis de la CSI, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'ANDPC de communiquer l'avis de la commission lorsqu'elle invite l'organisme à présenter ses observations. En tout état de cause, le courrier du 23 juin 2021 mentionne les motifs ayant fondé l'avis défavorable de la CSI. 
 13. Conformément aux dispositions du III de l'article R. 4021-13 du code de la santé publique dans sa rédaction alors applicable, les CSI sont chargées de l'évaluation scientifique et pédagogique des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2. Dès lors, si le contenu des formations doit répondre aux orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu conformément à l'article L. 4021-2 du code de la santé publique, il appartient également à la CSI de porter une appréciation sur l'apport scientifique et pédagogique, comme elle l'a fait en l'espèce. Par suite, le moyen tel qu'évoqué tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit dans la mesure où le contenu de la formation en cause serait conforme à la réglementation en vigueur et aux éléments de cadrage est inopérant. 
 14. D'une part, selon l'article R. 4021-11 du code de la santé publique dans sa version applicable au litige, le Haut Conseil du développement professionnel continu (HCDPC) des professions de santé détermine les critères d'évaluation scientifique et pédagogique des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2. D'autre part, selon l'article 1er de l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2020 à 2022 : " Les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu/ I. - s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ;/II. - définies par profession ou par spécialité, / III. -issues du dialogue conventionnel, sont définies pour les années 2020 à 2022 en annexe du présent arrêté. ". Selon l'article 2 de cet arrêté : " L'annexe mentionnée à l'article 1er est complétée, pour chacune des orientations du I, du II et du III, par des fiches de cadrage opposables en précisant les enjeux, le périmètre d'application et les attendus en termes de programme ".  
 15. Il ressort des pièces du dossier que les critères d'évaluation retenus par le HCDPC lors de ses séances des 24 novembre 2016 et 19 décembre 2018 portent notamment sur la pertinence de la construction pédagogique et méthodologique, du contenu de l'action DPC, du respect des règles méthodologiques préconisées par la haute autorité pour la santé, sur la base des supports pédagogiques et/ou supports des évaluations des pratiques professionnelles (EPP) et gestion des risques (GDR) fournis. 
 16. L'action libellée " Pertinence des soins en masso-kinésithérapie par la lecture et l'analyse clinique de l'imagerie médicale " relève de l'orientation pluriannuelle n° 213  relative à la pertinence des soins en masso-kinésithérapie du I de l'annexe de l'arrêté du 31 juillet 2019. Pour décider de retirer la formation, l'ANDPC a notamment estimé que le temps consacré à la lecture bibliographique n'était pas pris en compte dans la durée totale de la formation dès lors que cette lecture ne s'accompagnait d'aucune méthode active proposée par l'organisme. Elle a également considéré qu'en ne consacrant durant la formation que dix minutes par type d'imagerie (IRM, échographie et scintigraphie et densitométrie osseuse), ce temps était inapproprié pour permettre une véritable acquisition des connaissances mêmes élémentaires. Elle a également relevé que l'action de formation, telle que construite, entretenait une confusion sur la notion de pertinence.  
 17. Il ressort des pièces du dossier que cette action de formation, évaluée par la CSI prévue à l'article R. 4021-25 du code de la santé publique composée de représentants et de personnalités qualifiées a reçu un avis défavorable, lequel avis a été confirmé par cette commission lors de sa séance du 7 septembre 2021 après avoir examiné les observations de l'organisme de formation. En outre, la société requérante, au regard de ses écritures, ne conteste pas sérieusement les motifs retenus par l'agence, alors que cette dernière fait valoir que les critères qui doivent présider à la publication d'une action de DPC, et qu'elle a appliqués en l'espèce, sont, notamment, la conformité du contenu de l'action aux attendus de la fiche de cadrage associée à l'orientation prioritaire pluriannuelle concernée et la cohérence du thème de l'action avec la ou les profession(s)/spécialité(s) visée(s). La société Formatio ne démontre pas, notamment au regard de ces critères, que la décision litigieuse serait entachée d'une erreur d'appréciation. Dans ces conditions, ce moyen doit également être écarté.   
 18. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée, au vu notamment de ce qui a été dit précédemment, est entachée d'un détournement de procédure. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 15 décembre 2021 de l'ANDPC doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 20.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la société Formatio soit mise à la charge de l'ANDPC, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de la société Formatio est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Formatio et à l'Agence nationale du développement professionnel continu. 
 Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Forest, première conseillère, 
 Assistées de Mme Faure, greffière.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2024.  
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. Gaspard-Truc 
 La présidente, 
 Signé 
 K. Jorda-Lecroq        
 La greffière 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l'emploi, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.