TA21 · 2ème chambre — 25 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 mai 2022 et 15 février 2023, 
 M. A B, représenté par Me Rothdiener, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine du 17 mai 2022 refusant d'abroger l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative ; 
 2°) d'annuler ou, à défaut, d'abroger l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative ; 
 3°) qu'il soit enjoint à la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine de procéder à l'abrogation de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative ;  
 4°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine une somme de 2 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, au profit de son conseil, lequel renonce à percevoir le montant de l'aide juridictionnelle en application des dispositions du second alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que :  
 - la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine n'a pas saisi le conseil d'exploitation de la régie " Déchets ", en méconnaissance de l'article 12 du règlement de facturation ;  
 - le règlement de facturation litigieux a été pris par une autorité incompétente et en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales ; le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine doit être regardé comme n'ayant pas fixé le tarif de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères au sens de l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'article 10 du règlement de facturation méconnaît l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le droit à toute personne visée par une sanction de pouvoir présenter ses observations au nom des droits de la défense, ainsi que l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'il prévoit une sanction financière pour les contribuables qui ne bénéficient d'aucune levée de bacs, sans qu'aucun mécanisme préalable à cette infraction, permettant d'assurer une phase contradictoire et le respect des droits de la défense, ne soit prévu ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'un contribuable qui ne produit aucun déchet ou, à défaut, qui élimine lui-même l'ensemble des déchets produits, et ce conformément aux dispositions de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, n'est pas redevable de la part variable de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, laquelle est une redevance pour service rendu, ce qui implique que l'absence de service rendu ne doit pas entraîner de facturation ; il méconnaît les objectifs fixés par le législateur, dès lors que cet article sanctionne les contribuables qui limitent leurs déchets et qui ne bénéficient pas de levée durant une année ; il conduit à instaurer une sanction totalement disproportionnée et injustifiée ; 
 - l'exonération de la redevance pour les résidences secondaires entraîne une rupture d'égalité entre les usagers du service injustifiée et la différence de traitement entre les résidences principales et les résidences secondaires est totalement disproportionnée ; les résidences secondaires doivent donc être assujetties à la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 février et 8 novembre 2023, la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine, représentée par l'association d'avocats à responsabilité professionnelle individuelle Themis Avocats et Associés, conclut au rejet de la requête à ce qu'il soit mis à la charge de M. B une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 15 novembre 2023 à 12 heures 00 par une ordonnance du 26 octobre 2023.  
 Postérieurement à la clôture de l'instruction, la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine a produit un mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2023, qui n'a pas été communiqué.  
 Par une décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Dijon du 13 juin 2022, M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.  
 Par un courrier du 27 novembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur les moyens d'ordre public, soulevés d'office, et tirés :  
 - de la tardiveté des conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'article 10 du règlement de facturation de la redevance des déchets de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine, présentées pour la première fois en cours d'instance le 15 février 2023, dès lors, d'une part, que la délibération du 30 octobre 2014 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine a modifié le règlement de facturation de la redevance des déchets, à laquelle ce règlement est annexé, a été transmise au préfet et publiée le 5 novembre 2014 et, d'autre part, que le requérant doit être regardé comme ayant eu connaissance des dispositions litigieuses, au plus tard, par le courrier du 29 septembre 2021 par lequel la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine a informé le requérant de son intention de mettre à sa charge une somme de 101,18 euros en application des dispositions de l'article 10 précité pour la période de facturation 2020 ; 
 - de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'abrogation de la requête, dès lors que, dans un arrêt du 19 novembre 2021 nos ,437141, 437142, Association des avocats Elena France, le Conseil d'Etat a subordonné la recevabilité de telles conclusions, qui présentent le caractère de conclusions subsidiaires, à la recevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'acte dont l'abrogation est demandée.   
 Par un courrier du 27 novembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur le moyen d'ordre public, soulevé d'office, et tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi, dès lors que ni les dispositions de l'article 
 L. 5911-2-1 du code général des collectivités territoriales, ni celles de l'article L. 2333-76 du même code, ne prévoient la possibilité, pour le président d'une communauté de communes, d'infliger une sanction à des usagers d'une résidence principale dont les bacs à déchets n'auraient fait l'objet d'aucune levée au cours d'une année de facturation.  
 M. B a produit des observations en réponse à ce moyen soulevé d'office qui ont été enregistrées le 29 novembre 2023.   
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hamza Cherief, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations Me Rothdiener, représentant M. B et celles de Me Hebmann représentant la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine.  
   
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine a adopté, par une délibération du 25 novembre 2010, un règlement et des principes de facturation de la redevance incitative des déchets ménagers et assimilés qu'elle a, par la suite, amendés par deux délibérations du 28 novembre 2013 et du 30 octobre 2014. M. B, qui réside à Venarey-les-Laumes, s'est vu notifier le 29 septembre 2021 un courrier du vice-président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine l'informant qu'aucune levée relative à son bac n'avait été enregistrée entre le 1er décembre 2019 et le 30 novembre 2020. Ce même courrier informait le requérant qu'en l'absence de justification, il se verrait facturer la somme de 101,18 euros TTC en application des dispositions de l'article 10 du règlement et des principes de facturation de la redevance incitative des déchets ménagers et assimilés. L'intéressé s'est vu notifier, le 31 décembre 2021, un avis de somme à payer portant sur une facturation, au titre de la part variable de la redevance, d'un montant de 129,07 euros. Par un courrier du 17 mars 2022, M. B a formé un recours gracieux à l'encontre de cet avis de somme à payer et, par le même recours, a sollicité l'abrogation de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance des déchets ménagers de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet du 17 mai 2022. Par la présente requête, M. B demande au tribunal, d'une part, d'annuler la décision du président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine du 17 mai 2022 refusant d'abroger l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative et, d'autre part, d'annuler ou, à défaut, d'abroger l'article 10 de ce règlement.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation et d'abrogation dirigées contre l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ".  
 3. Par un mémoire, enregistré le 15 février 2023, M. B a présenté, postérieurement à l'introduction de la requête, des conclusions tendant à l'annulation de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance des déchets ménagers de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine. Toutefois, ces dispositions ont été modifiées pour la dernière fois par une délibération du 30 octobre 2014 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine, à laquelle ce règlement est annexé. Il ressort des pièces du dossier que cette délibération a été transmise au préfet le 5 novembre 2014, et qu'elle a été publiée le même jour. Il n'est pas contesté que le règlement de facturation était annexé à cette délibération et, en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le requérant doit être regardé comme ayant eu connaissance des dispositions en litige, au plus tard, le 29 septembre 2021, date à laquelle il a été destinataire du courrier du vice-président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine l'informant qu'il se verrait facturer la somme de 101,18 euros TTC en application des dispositions de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation formées le 15 février 2023 à l'encontre des dispositions de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance des déchets ménagers de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine sont tardives et, par suite, irrecevables. 
 4. En deuxième lieu, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S'il le juge illégal, il en prononce l'annulation. Ainsi, saisi de conclusions à fin d'annulation recevables, le juge peut également l'être, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu'il prononce l'abrogation du même acte au motif d'une illégalité résultant d'un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, afin que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales qu'un acte règlementaire est susceptible de porter à l'ordre juridique. Il statue alors prioritairement sur les conclusions à fin d'annulation.  
 5. Il résulte de ce qui a été dit au point 3 du présent jugement que les conclusions de la requête, tendant à ce que le tribunal abroge les dispositions litigieuses de l'article 10 du règlement et des principes de facturation de la redevance incitative des déchets ménagers et assimilé de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine, qui présentent le caractère de conclusions subsidiaires, sont irrecevables en raison de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation, présentées à titre principal par M. B, et dirigées à l'encontre de ces dispositions.  
 6. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requête, tendant à ce que le tribunal annule ou, à défaut, abroge, l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision refusant d'abroger l'article 10 du règlement de facturation de la redevance des déchets de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine :  
 7. Aux termes de l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales : " Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes qui bénéficient de la compétence prévue à l'article L. 2224-13 peuvent instituer une redevance d'enlèvement des ordures ménagères calculée en fonction du service rendu dès lors qu'ils assurent au moins la collecte des déchets des ménages. Lorsque les communes assurent au moins la collecte et ont transféré le reste de la compétence d'élimination à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, elles pourront, par délibérations concordantes avec ce dernier, établir un reversement partiel du produit de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères au profit de ce dernier. () / La redevance est instituée par l'assemblée délibérante de la collectivité locale ou de l'établissement public qui en fixe le tarif. / Ce tarif peut, en raison des caractéristiques de l'habitat, inclure une part fixe qui n'excède pas les coûts non proportionnels. Cette part fixe peut également inclure les coûts correspondants à un nombre minimal de levées ou à un volume minimal de déchets ménagers et assimilés. () ". Aux termes de l'article L. 2333-76-1 du même code : " Un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte exerçant la compétence de traitement des déchets au sens du présent code peut définir, avec ses collectivités membres, des clauses contractuelles visant à instaurer un système incitatif au bénéfice des collectivités qui promeuvent la prévention des déchets et intensifient la collecte sélective. La mise en place d'un tel dispositif se fait sans préjudice de la mise en place d'une tarification incitative touchant directement les citoyens. ". Enfin, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5911-9-2 du code général des collectivités territoriales : " Sans préjudice de l'article L. 2212-2 et par dérogation à l'article L. 2224-16, lorsqu'un groupement de collectivités est compétent en matière de collecte des déchets ménagers, les maires des communes membres de celui-ci ou membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre membre du groupement de collectivités transfèrent au président de ce groupement les attributions lui permettant de réglementer cette activité. () ". 
 8. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 632-1 du code pénal : " Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 2e classe le fait de déposer, dans des conteneurs, poubelles ou bennes adaptés aux déchets ou aux emplacements désignés à cet effet pour ce type de déchets par l'autorité administrative compétente, des ordures, déchets, matériaux ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, en vue de leur enlèvement par le service de collecte, sans respecter les conditions fixées par cette autorité, notamment en matière d'adaptation du contenant à leur enlèvement, de jours et d'horaires de collecte, ou de tri des ordures. ". Aux termes de l'article R. 634-2 du même code : " Hors les cas prévus aux articles R. 635-8 et R. 644-2, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 4e classe le fait de déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser, en lieu public ou privé, à l'exception des emplacements, conteneurs, poubelles ou bennes adaptés aux déchets désignés à cet effet pour ce type de déchets par l'autorité administrative compétente, des ordures, déchets, déjections, matériaux, liquides insalubres ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, y compris en urinant sur la voie publique, si ces faits ne sont pas accomplis par la personne ayant la jouissance du lieu ou avec son autorisation. ". 
 9. Enfin, l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine prévoit que, dès lors qu'il " est impossible de ne produire aucun déchet ménager et que les redevables qui ne sortiraient jamais leur bac marron commettent donc une infraction il est prévu, dans le cas où le bac à déchets résiduels marron d'un particulier en résidence principale n'aurait fait l'objet d'aucune levée au cours d'une année de facturation, une facture forfaitaire de la part variable d'office ". Ces dispositions précisent par ailleurs que le " montant de cette part variable forfaitaire sera équivalent à la somme correspondant à 2 fois la moyenne du nombre de levées constatée sur le territoire pour tous les contribuables de même catégorie pour l'année en cours et 2 fois la moyenne du poids collecté sur l'ensemble des contribuables de même catégorie du territoire de la COPAS pour l'année en cours. Ainsi, à titre d'exemple, si la moyenne de levée est de 20 et le poids moyen par levée de 15kg, la somme forfaitaire appliquée sera égale à [(20 parts levées) + (20x15kg)] x 2 ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que le règlement de facturation de la redevance des déchets de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine a entendu instaurer une redevance incitative d'enlèvement des ordures ménagères, calculée en fonction du poids des déchets résiduels collectés et du nombre de levée du bac déchets ménagers. A cet égard, les dispositions de l'article 3 du règlement prévoient que la redevance est constituée d'une part fixe calculée sur 50 % du budget de la régie " service déchets " de l'année civile de facturation, d'une part variable " levée " calculée sur 10 % du budget de la régie " service déchets " de l'année civile de facturation et d'une part variable " pesée " calculée sur 40 % du budget de la régie " service déchets " de l'année civile de facturation. Les dispositions litigieuses de l'article 10 du règlement en litige ont, quant à elles, pour objet de mettre d'office à la charge des usagers qui n'auraient fait l'objet d'aucune levée au cours d'une année de facturation, et qui se retrouveraient ainsi, aux termes de ce texte, en " infraction ", une somme forfaitaire correspondant au nombre de levées et du volume de déchets produits en moyenne sur une année pour des contribuables de même catégorie, multiplié par deux.  
 11. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères comprenant la collecte et l'élimination des déchets, est fixée et réglée en fonction du service rendu. Par ailleurs, pour être légalement établie, une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l'utilisation d'un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service. Si l'objet du paiement que l'administration peut réclamer à ce titre est en principe de couvrir les charges du service public, il n'en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s'ensuit que le respect de la règle d'équivalence entre le tarif d'une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. 
 12. Il résulte de ce qui a été dit au point 10 du présent jugement que l'institution de la " part variable forfaitaire ", qui n'est motivée par aucune autre considération que celle d'y assujettir les usagers qui s'abstiennent de recourir au service pour la collecte de leurs déchets ménagers, et la détermination de ses modalités de calcul, prévues par l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative, sont sans rapport avec l'importance du service rendu aux usagers du service d'enlèvement des ordures ménagères et ne correspondent pas davantage à un nombre minimal de levées ou à un volume minimal de déchets ménagers à collecter.  
 13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que M. B est fondé à demander l'annulation de la décision du 17 mai 2022 par laquelle le président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine a refusé d'abroger l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 14. Eu égard au motif d'annulation retenu, il y a lieu d'enjoindre à la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine de procéder à l'abrogation de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 15.  M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale, par suite son avocat est fondé à se prévaloir des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Toutefois, dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine la somme demandée par Me Rothdiener. Les conclusions présentées en ce sens par le requérant doivent être rejetées.  
 16. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de M. B qui n'est pas, dans la présente instance la partie perdante.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La décision du 17 mai 2022 par laquelle le président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine du 17 mai 2022 a refusé d'abroger l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative est annulée.  
 Article 2 : La communauté de communes du pays d'Alésia et de la Seine procédera à l'abrogation de l'article 10 du règlement de facturation de la redevance incitative dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au président de la communauté de communes du Pays d'Alésia et de la Seine. 
 Délibéré après l'audience du 5 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 Mme Hascoët, première conseillère, 
 M. Cherief, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition le 25 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 H. Cherief 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 Nos 2201334 
 lc