TA77 · 5ème chambre — 9 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré et un mémoire, enregistrés les 9 février et 12 juillet 2022, la préfète du Val-de-Marne demande au tribunal d'annuler la délibération du 9 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de Chevilly-Larue a approuvé l'organisation du temps de travail des agents municipaux. 
 Elle soutient que : 
 - les dispositions de l'article 1er 2) a) et b) de la délibération litigieuse méconnaissent l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, en l'absence de précision sur les cycles de travail auxquels elle fait référence ; 
 - les dispositions de l'article 1) 4) de la même délibération méconnaissent l'article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, dès lors qu'elles prévoient une durée annuelle du travail inférieure à la durée requise, appliquée de manière uniforme à 27 emplois dont elle ne justifie pas de sujétions particulières ; 
 - les dispositions de l'article 1) 7) de la même délibération méconnaissent les dispositions du décret du 15 mai 2020 relatif aux modalités de calcul et à la majoration de la rémunération des heures complémentaires des agents de la fonction publique territoriale nommés dans des emplois permanents à temps non complet, en ce qu'elles visent également les agents recrutés sur des emplois non permanents. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2022, la commune de Chevilly-Larue, représentée par Me Sery, conclut au rejet du déféré et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la préfète du Val-de-Marne ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 12 septembre 2022, les parties ont été informées, par application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l'affaire serait inscrite à une audience prévue au 1er trimestre 2023 et que l'instruction était susceptible d'être close à partir du 8 novembre 2022. 
 Par une ordonnance à effet immédiat du 14 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée à cette date. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance n° 2201359 du tribunal administratif de Melun du 9 mars 2022. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; 
 - le décret n° 2020-592 du 15 mai 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Barruel, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Condamine, substituant Me Sery, représentant la commune de Chevilly-Larue, et de Mme B, chef du bureau du contrôle de légalité de la préfecture du Val-de-Marne assistée de Mme C, adjointe, et de Mme D, consultante juridique, représentant la préfète du Val-de-Marne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 9 décembre 2021, transmise en préfecture le 17 décembre suivant, le conseil municipal a approuvé l'organisation du temps de travail des agents municipaux. La préfète du Val-de-Marne demande l'annulation de cette délibération. Par une ordonnance n° 2201359 du 9 mars 2022, le tribunal administratif de Melun a suspendu l'exécution du point 4 de la délibération litigieuse. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur, désormais codifié à l'article L. 611-2 du code général de la fonction publique : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du premier alinéa. Ce décret prévoit les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière à ses agents, d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne-temps. / Les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité social territorial, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail ". Aux termes de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé sous réserve des dispositions suivantes ".  
 En ce qui concerne les cycles de travail : 
 3. Aux termes de l'article 4 du décret du 12 juillet 2001 précité : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité technique compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail prévus par l'article 4 du décret du 25 août 2000 susvisé () ". Aux termes de l'article 4 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er. Des arrêtés ministériels pris après avis des comités techniques ministériels compétents définissent les cycles de travail auxquels peuvent avoir recours les services. Ces arrêtés déterminent notamment la durée des cycles, les bornes quotidiennes et hebdomadaires, les modalités de repos et de pause () ". 
 4. En vertu de son article 1er 1), le conseil municipal fixe le temps de travail des agents de la commune, hormis les enseignants artistiques et les assistantes maternelles, à 1 607 heures annuelles à compter du 1er janvier 2022. Aux termes de son 2), la délibération en litige détermine trois cycles de travail : " 35h hebdomadaires pour un agent à temps complet ; 36 h hebdomadaires, avec attribution de 6 jours d'ARTT pour un agent à temps complet ; 1607 heures annuelles pour un agent à temps complet. ". Aux termes des alinéas suivants de ce point 2), la même délibération prévoit : " Dans le respect du cadre légal et règlementaire relatif au temps de travail, l'organisation de ces cycles de travail au sein des services de la commune est fixée comme il suit:/ a) Modalités de mise en œuvre des cycles hebdomadaires : - Les cycles hebdomadaires dits standards/ Les agents soumis au cycle hebdomadaire sur 35 h pourront exercer leur fonction sur 4,5 jours ou 5 jours selon les services et secteurs d'activités. Le temps de travail journalier des agents sera organisé par L'autorité territoriale au regard des nécessités de chaque service afin de répondre à la charge de travail et aux besoins nécessaires au bon fonctionnement du service. Les dispositions d'horaires variables sont précisées dans le règlement sur le temps de travail. Elles visent principalement à adapter les horaires d'arrivées et de départs ainsi que les horaires de la pause méridienne afin d'améliorer les conditions de travail et de vie personnels des agents ayant des cycles hebdomadaires dits standards. Les horaires de travail sont arrêtés par service sur la base d'une amplitude tous services confondus du lundi au dimanche./ - Le cycle pluri-hebdomadaire/ Sports- équipements sportifs:/ Gymnases : Compte tenu de leur amplitude d'ouverture au public 7 jours sur 7, de 7 h à 23 heures, avec une fermeture le midi, les agents travaillent en équipes et par roulement, sur 3 cycles hebdomadaires de travail distincts, dont un incluant le travail le week-end, et les deux autres sur les jours de la semaine. /Parc des sports : Compte tenu de leur amplitude d'ouverture au public 7 jours sur 7, de 7 h à 23 heures, en journée continue sans fermeture le midi, les agents travaillent en équipes et par roulement, sur 3 cycles hebdomadaires de travail distincts, dont un incluant le travail le week-end, et les deux autres sur les jours de la semaine./ La piscine : Compte tenu de leur amplitude d'ouverture au public 7 jours sur 7, de 7 h 30 à 23 h, variant selon les périodes (scolaires ou vacances scolaires), les agents effectuent leurs horaires, par roulement sur 4 cycles hebdomadaires. A la fin de chaque cycle de 3 ou 4 semaines, les agents auront en moyenne effectué 35 heures hebdomadaires./b) Modalités de mise en œuvre du cycle annualisé:/L'annualisation du temps de travail répond à un double objectif de répartir le temps de travail des agents pendant les périodes de forte activité et le libérer pendant les périodes d'inactivité ou de faible activité ; de maintenir une rémunération identique tout au long de l'année c'est-à-dire y compris pendant les périodes d'inactivité ou de faible activité. Ainsi, les heures effectuées au-delà de la durée hebdomadaire de travail de l'agent dont le temps de travail est annualisé pendant les périodes de forte activité seront récupérées par ce dernier, pendant les périodes d'inactivité ou de faible activité. Des modalités de gestion communes a ces agents seront prises au regard des spécificités des services / Les services ou fonctions concernées par ce cycle sont les suivants :/ Les animateurs du service enfance : Le service enfance est soumis à un cycle de travail annuel basé sur l'année scolaire. Ce cycle varie et dépend des activités en périodes scolaires et en périodes de vacances scolaires, (plus d'activités et de temps de travail en période de vacances scolaires, par exemple) / Les ATSEM : sont soumis à un cycle de travail annuel base sur l'année scolaire avec un temps de travail annualisé. Au sein de ce cycle annuel, les agents seront soumis à des horaires fixes (sur 4 jours) en période de temps scolaire et (sur 5 jours) en périodes de vacances scolaires. Les absences pour conges ou récupération sont obligatoirement prises sur les périodes de vacances scolaires compte tenu des nécessités de service dans ce secteur. Dans le cadre de cette annualisation, l'autorité établira au début de chaque année scolaire un planning annuel de travail pour chaque agent précisant les jours et horaires de travail et permettant d'identifier les périodes de récupération et de congés annuels de chaque agent ". 
 5. La préfète du Val-de-Marne soutient que les dispositions précitées sont entachées d'un défaut de précision et de clarté en l'absence de la mention de la durée des cycles, les bornes quotidiennes et hebdomadaires ainsi que de celle des modalités de repos et de pause. Il résulte toutefois de leurs termes mêmes que les dispositions litigieuses déterminent trois cycles de travail applicables aux agents communaux, le cycle de 35 heures hebdomadaires applicable à la majorité des agents, puis le cycle pluri-hebdomadaire de 36 heures hebdomadaires, avec attribution de six jours de réduction de temps de travail, applicables aux agents affectés dans les gymnases, parcs des sports et piscines, et enfin le cycle annualisé, applicable aux animateurs du service enfance ainsi qu'aux agents techniques spécialisés en école maternelle (ATSEM). En outre, les modalités de mise en œuvre des cycles hebdomadaire, pluri-hebdomadaire et annualisé sont précisées. Dans ces conditions, et alors même que les dispositions de la délibération en litige ne détaillent pas, comme le relève la préfète, les bornes quotidiennes et hebdomadaires ainsi que les modalités de repos et de pause, tels que prévus par l'article 4 précité du décret du 25 août 2000 susvisé qui en réservent la détermination aux chefs des départements ministériels, celles-ci, adoptées par l'organe délibérant de la collectivité, qui fixent des conditions de mise en place des cycles de travail dérogatoires à la durée annuelle de travail de 1 607 heures, répondent aux exigences combinées des 4 des décrets du 12 juillet 2001 et du 25 août 2000. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance, par la délibération litigieuse, des dispositions précitées doit être écarté. 
 En ce qui concerne la réduction dérogatoire du temps de travail : 
 6. Aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat (). / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée est susceptible d'être réduite () pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux ". Aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 12 juillet 2001 : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ". 
 7. Aux termes de l'article 1er 4) de la délibération attaquée, les agents qui occupent les catégories d'emplois énumérés sont soumis à une durée annuelle dérogatoire de temps de travail unique, à hauteur de 1 502 heures annuelles, en raison des sujétions particulières qu'implique leur exercice, précisément exposées, en application des dispositions précitées. 
 8. D'une part, dans la délibération en cause, le conseil municipal énumère les emplois d'aides à domicile, d'agents des espaces verts, d'agents des secteurs propreté voirie, d'agents des secteurs régie bâtiment et magasin, de chauffeurs et appariteurs, d'animateurs, d'agents techniques spécialisés des écoles maternelles, d'agents entretien, de gardien d'école, de cuisinières en crèche, d'agents d'entretien polyvalents et de lingère en crèche, d'agents exerçant leurs fonctions auprès d'enfants, de cuisiniers en restauration collective, d'agents polyvalents en restauration, de magasiniers en restauration, de maître-nageur sauveteur et d'éducateur sportif, d'agents techniques polyvalents dans les équipements de piscine, d'agents d'accueil et d'entretien des piscines, d'agents techniques et de gardien d'équipement sportif et d'agents de police municipale, qui impliquent des sujétions particulières pour les agents intéressés, liées à la nature des missions elles-mêmes tenant notamment à la manutention et des travaux dangereux ainsi que, pour la plupart de ces emplois, à la modulation de leur cycle de travail, telle que l'exercice du travail en horaires décalés, en équipe ou encore le dimanche. En l'absence de toute contestation du préfet du Val-de-Marne de ces précisions et de tout élément supplémentaire et circonstancié, ces emplois doivent être regardés comme présentant des sujétions particulières justifiant une réduction annuelle de la durée du temps de travail, au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. 
 9. En outre, l'article 1er 4) énumère les emplois d'archivistes, de chauffeurs affectés à la livraison des repas, d'agents de la médiathèque, de l'ensemble des agents administratifs ainsi que des cadres et responsables au titre desquels sont décrits des facteurs de pénibilité de ces emplois tenant notamment à l'exposition aux poussières, au port et à la manutention manuelle de charges, aux vibrations mécaniques, aux risques d'accident de la route, au contact avec le public, au travail sur écran, aux " responsabilités complexes " et aux risques psycho-sociaux. Or, les sujétions ainsi retenues, en l'absence d'élément fourni par la commune, ne peuvent être regardées comme étant liées à la nature même des missions exercées par les agents occupant ces emplois de nature à justifier une durée du temps de travail dérogatoire fixée à 1 502 heures. De même, il n'est pas allégué d'incidence sur l'aménagement du cycle du travail. Dans ces conditions, les dispositions l'article 1er 4), relative à la " durée annuelle dérogatoire des agents soumis à des sujétions particulières ", en tant qu'elles visent les emplois d'archiviste, de chauffeurs pour la livraison de repas, d'agent de médiathèque, d'agent administratif accueillant du public, de cadres et responsables travaillant dans les bureaux, divisibles des autres dispositions, méconnaissent les dispositions de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 et doivent être annulées. 
 10. D'autre part, la préfète du Val-de-Marne fait valoir le caractère injustifié et disproportionné de la même quotité de temps de travail réduite, à hauteur de 1 502 heures annuelles, appliquée au vingt-sept emplois visés dans la délibération litigieuse. En l'absence de tout élément d'explication apporté par la commune, alors que cette charge lui incombe, d'autant plus en présence de nombreux emplois, de nature assez disparates, impliquant des sujétions et des modulations de cycle de travail différentes, la quotité unique de temps de travail annuelle de 1 502 heures, appliquée de manière uniforme à ces différents emplois, n'est pas justifiée. Dans ces conditions, les dispositions de l'article 1er 4) de la délibération, relatives à la " durée annuelle dérogatoire des agents soumis à des sujétions particulières ", divisibles des autres dispositions, méconnaissent les dispositions de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 en tant qu'elles fixent une quotité de temps de travail dérogatoire unique à 1 502 heures annuelles, à l'ensemble des vingt-sept emplois visés au même article de la délibération contestée, et doivent également être annulées. 
 En ce qui concerne les heures complémentaires : 
 11. En dernier lieu, la préfète du Val-de-Marne soutient que les dispositions de l'article 1er 7) de la délibération en litige, en tant qu'elles ouvrent le droit aux agents à temps non complet du service de restauration de bénéficier d'un repos compensateur ou, à défaut, d'une indemnisation, méconnaissent les dispositions du décret susvisé du 15 mai 2020 relatif aux modalités de calcul et à la majoration de la rémunération des heures complémentaires des agents de la fonction publique territoriale nommés dans des emplois permanents à temps non complet. Or, les dispositions du décret invoqué du 15 mai 2020, qui prévoient l'attribution de jours de repos compensateur aux agents précités, ne font pas obstacle à la faculté d'accorder ce bénéfice aux agents occupant un emploi permanent à temps non complet. Ainsi, le moyen invoqué, au demeurant de manière imprécise par la préfète du Val-de-Marne, doit être écarté. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Chevilly-Larue une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les dispositions de l'article 1er 4) de la délibération du conseil municipal de Chevilly-Larue du 9 décembre 2021, en tant qu'elles visent les emplois d'archiviste, de chauffeurs pour la livraison de repas, d'agent de médiathèque, d'agent administratif accueillant du public, de cadres et responsables travaillant dans les bureaux, ouvrant droit à une durée annuelle de temps de travail dérogatoire, sont annulées. 
 Article 2 : Les dispositions de l'article 1er 4) de la délibération du conseil municipal de Chevilly-Larue du 9 décembre 2021, en tant qu'elles fixent une quotité de temps de travail unique à 1 502 heures annuelles, à l'ensemble des emplois visés au même article, sont annulées. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions du déféré de la préfète du Val-de-Marne est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Chevilly-Larue au titre des frais exposés et non compris dans les dépens sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la préfète du Val-de-Marne et à la commune de Chevilly-Larue. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Leconte, conseillère,  
 Mme Delon, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2023. 
 La rapporteure, 
 E. A 
 La présidente, 
 M. ELa greffière, 
 C. TRÉMOUREUX 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,