TA69 · JU 5ème chambre — 25 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires en réplique enregistrés les 24 février, 7 mars, 1er avril et 28 octobre 2022, Mme A C, représentée par Me Cusin Rollet, demande au Tribunal dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision du 16 février 2022 par laquelle le président de la métropole de Lyon a refusé de lui accorder une remise de sa dette de revenu de solidarité active d'un montant de 9 843,72 euros ;  
 2°) d'annuler la décision de la directrice de la caisse d'allocations familiales du 21 décembre 2021 mettant à sa charge un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 9 843,72 euros constitué sur la période du 1er décembre 2018 au 30 septembre 2019 et du 1er mars 2020 au 30 septembre 2020 ;  
 3°) subsidiairement, d'annuler la décision implicite du président de la métropole de Lyon rejetant son recours préalable notifié le 14 février 2022 ;  
 4°) de faire droit à sa demande de remise totale de dette. 
 Mme C soutient que : 
 - son recours contre la décision d'indu est recevable, compte tenu des moyens développés dans le formulaire de demande de remise de dette et dirigés contre la décision d'indu ; 
 - la décision du 21 décembre 2021 est entachée d'un défaut de motivation, faute de préciser l'origine de l'indu ; 
 - la décision du 16 février 2022 est irrégulière, dès lors qu'elle ne se prononce pas sur la contestation de l'indu ; 
 - la décision implicite rejetant son recours préalable obligatoire est irrégulière, faute d'être motivée ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait, dès lors qu'elle n'a perçu aucun revenu de la société dont elle assure la présidence et que les sommes reçues constituent des dédommagements de services exceptionnels rendus à des proches et non des revenus d'une activité professionnelle dissimulée ; 
 - elle n'a pas commis de fraude ; 
 - elle doit bénéficier du droit à l'erreur garanti par l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - s'agissant du refus de remise, elle est de bonne foi ; 
 - en dépit des sommes perçues, elle pouvait prétendre au bénéfice du revenu de solidarité active ; 
 - elle n'a pas commis de fraude, compte tenu des informations reçues et du faible montant des sommes perçues ; 
 - elle vit seule avec ses deux enfants depuis le mois de juin 2022 ; 
 - la créance portant sur la période du 1er décembre 2018 au 30 septembre 2019 est prescrite. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 octobre 2022, la métropole de Lyon, représentée par la Selarl Carnot avocats, conclut au rejet de la requête. 
 La métropole de Lyon soutient que : 
 - les conclusions dirigées contre la décision du 21 décembre 2021 sont irrecevables, en l'absence de tout recours préalable obligatoire formé contre cette décision ; 
 - la décision du 16 février 2022 est motivée en fait et en droit ; 
 - les moyens dirigés contre l'indu sont inopérants, faute de recours préalable formé contre la décision d'indu ; 
 - le refus d'accorder une remise gracieuse est fondé, dès lors que la requérante s'est abstenue de déclarer des revenus pour un montant total de 16 600 euros. 
 Par un courrier du 27 octobre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 21 décembre 2021 à laquelle s'est substituée la décision prise sur recours préalable obligatoire par le président de la métropole de Lyon. 
 Mme C a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 8 juillet 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;  
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme Soubié, première conseillère, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - et les observations de Me Cusin-Rollet, représentant Mme C, ainsi que celles de Me Litzler, représentant la métropole de Lyon. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C a été allocataire du revenu de solidarité active dans la métropole de Lyon. Suite à un contrôle diligenté par un agent assermenté, effectué le 1er octobre 2020, la caisse d'allocations familiales du Rhône lui a, par courrier du 21 décembre 2021, demandé le reversement d'une somme de 9 843,72 euros correspondant à un indu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er décembre 2018 au 30 septembre 2019 et au 1er mars 2020 au 30 septembre 2020. Par un recours administratif préalable du 25 janvier 2022, adressé à la caisse d'allocations familiales, Mme C a sollicité une remise de dette. Par une décision du 16 février 2022, le président de la métropole de Lyon a rejeté sa demande de remise de dette. Mme C demande l'annulation de cette décision ainsi que de la décision d'indu du 21 décembre 2021. 
 Sur la remise de dette : 
 2. Aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active. / () La créance peut être remise ou réduite par le président du conseil départemental en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manœuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration. (). ". 
 3. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision rejetant une demande de remise gracieuse d'un indu de revenu de solidarité active, il appartient au juge administratif d'examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est justifiée et de se prononcer lui-même sur la demande en recherchant si, au regard des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre partie à la date de sa propre décision, la situation de précarité du débiteur et sa bonne foi justifient que lui soit accordée une remise. Lorsque l'indu résulte de ce que l'allocataire a omis de déclarer certaines de ses ressources, il y a lieu, pour apprécier la condition de bonne foi de l'intéressé, hors les hypothèses où les omissions déclaratives révèlent une volonté manifeste de dissimulation ou, à l'inverse, portent sur des ressources dépourvues d'incidence sur le droit de l'intéressé au revenu de solidarité active ou sur son montant, de tenir compte de la nature des ressources ainsi omises, de l'information reçue et de la présentation du formulaire de déclaration des ressources, du caractère réitéré ou non de l'omission, des justifications données par l'intéressé ainsi que de toute autre circonstance de nature à établir que l'allocataire pouvait de bonne foi ignorer qu'il était tenu de déclarer les ressources omises. À cet égard, si l'allocataire a pu légitimement, notamment eu égard à la nature du revenu en cause et de l'information reçue, ignorer qu'il était tenu de déclarer les ressources omises, la réitération de l'omission ne saurait alors suffire à caractériser une fausse déclaration. 
 4. Pour refuser d'accorder à Mme C une remise de sa dette, le président de la métropole de Lyon a retenu que la requérante n'avait pas déclaré son statut de présidente de société et les paiements et libéralités perçus, ce qui constituait une manœuvre frauduleuse ou une fausse déclaration. 
 5. Si Mme C conteste que les sommes reçues de proches pour des services, qu'elle qualifie d'exceptionnels, puissent être regardées comme des rémunérations, il n'en demeure pas moins qu'elle a assuré des séances de sophrologie ou de soutien psychologie contre une rémunération en numéraire et que cette activité a été régulière au cours de l'année 2020, tout comme les virements reçus par ses parents pour des montants significatifs qui ne peuvent être regardés comme de simples cadeaux. Eu égard aux mentions contenues dans la notice explicative qui accompagne le formulaire de déclaration trimestrielles de ressources, l'intéressée ne pouvait légitimement ignorer au regard de la nature de ces sommes, de leurs montants et de leur régularité, que les dépôts en numéraire sur ses comptes bancaires, sous forme de chèques et espèces atteignant au total environ 16 600 euros, devaient aussi être déclarés comme des revenus, notamment dans la rubrique " autres ressources ". Ainsi ces omissions régulièrement commises par la requérante dans l'exercice de ses obligations déclaratives revêtent le caractère de " fausses déclarations " faisant obstacle, en application des dispositions de l'article L. 262-46 du code précité, et nonobstant les éléments mentionnés pour établir la précarité de sa situation financière, au bénéfice d'une remise gracieuse. Dans ces conditions, sa situation ne justifie pas une remise de la dette en cause. 
 6. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin de remise de dette doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision confirmant l'indu : 
 7. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. (). ". L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Toutefois, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant lui qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant justifie avoir exercé ce recours, le juge administratif doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 8. Par son recours formé le 25 janvier 2022, Mme C n'a pas seulement demandé une remise de dette, mais il résulte des termes mêmes de ce recours qu'elle a contesté le bien-fondé de l'indu en faisant valoir qu'elle n'avait perçu aucun revenu de son mandat de présidente d'une société et que les revenus perçus en 2020 étaient exceptionnels. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 21 décembre 2021, par laquelle la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a notifié à Mme C un indu de revenu de solidarité active, doivent être regardées comme dirigées contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président de la métropole de Lyon sur le recours administratif préalable obligatoire formé par l'intéressée le 25 janvier 2021, le président de la métropole ne s'étant prononcé que sur la demande de remise gracieuse. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision du 21 décembre 2021 sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 9. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active ou d'aide exceptionnelle de fin d'année, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. 
 10. Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans des cas où une décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais de recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de communication des motifs dans le délai d'un mois, la décision implicite se trouve entachée d'illégalité. 
 11. En l'absence de réponse expresse au recours formé par Mme C contre la décision d'indu, ce recours doit être regardé comme ayant été rejeté implicitement par le président de la métropole de Lyon. Si la requérante se prévaut d'un défaut de motivation de cette décision, la requérante ne justifie pas avoir demandé, en application des dispositions précitées de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, la communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardée sur son recours. Elle ne peut, par suite, utilement invoquer le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision. 
 12. Aux termes de l'article R. 262-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux.(). " . Aux termes de l'article R. 262-11 du même code : " Pour l'application de l'article R. 262-6, il n'est pas tenu compte : () 14° Des aides et secours financiers dont le montant ou la périodicité n'ont pas de caractère régulier ainsi que des aides et secours affectés à des dépenses concourant à l'insertion du bénéficiaire et de sa famille, notamment dans les domaines du logement, des transports, de l'éducation et de la formation ; (). ". Aux termes de l'article R. 262-14 du même code : " Sur décision individuelle du président du conseil départemental au vu de la situation exceptionnelle du demandeur au regard de son insertion sociale et professionnelle, il n'est pas tenu compte des libéralités consenties aux membres du foyer. ". Enfin, aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. (). ". Il résulte de ces dispositions que, pour déterminer ses droits au revenu de solidarité active, le demandeur doit déclarer l'ensemble des ressources perçues par lui-même et par toutes les personnes composant le foyer. 
 13. Pour mettre à la charge de Mme C un indu de revenu de solidarité active, la caisse d'allocations familiales a retenu que la requérante n'avait pas déclaré son statut de présidente de société, ni les paiements et libéralités reçus au cours de la période en litige. 
 14. Si Mme C conteste que les sommes reçues de proches pour des services exceptionnels puissent être regardés comme des rémunérations, il n'en demeure pas moins qu'elle a assuré des séances de sophrologie ou de soutien psychologie contre un paiement et que cette activité a été régulière au cours de l'année 2020. Dans ces conditions, les sommes perçues doivent être regardées comme des revenus d'activité au sens de l'article R. 262-6 du code de l'action sociale et des familles, quand bien même les sommes perçues sont modestes. Par ailleurs, la requérante n'a pas déclaré avoir créé une société et a ainsi manqué à ses obligations découlant de l'article R. 262-37 précité, alors même qu'elle ne percevrait aucun revenu de cette activité. Enfin, elle n'a pas déclaré les sommes reçues de ses parents qui par leur montant et la récurrence des versements ne constituent pas de simples libéralités.  Par suite, elle n'est pas fondée à contester la créance de revenu de solidarité active. 
 15. Mme C se prévaut des dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration au motif que la métropole de Lyon n'a pas établi sa mauvaise foi. Toutefois, la décision d'indu ne constitue ni une sanction pécuniaire, ni une sanction consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due. Par suite, Mme C ne saurait utilement se prévaloir du " droit à l'erreur " institué par ces dispositions pour contester le bien-fondé de l'indu de revenu de solidarité active mis à sa charge. 
 16. Si la requérante se prévaut de sa bonne foi, cette circonstance est sans incidence sur le bien-fondé de l'indu, alors au demeurant que les omissions déclaratives répétées imputées à Mme C résultent clairement des pièces du dossier. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 17. Aux termes de l'article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles : " L'action en vue du paiement du revenu de solidarité active se prescrit par deux ans. Cette prescription est également applicable, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration, à l'action intentée par l'organisme chargé du service du revenu de solidarité active ou le département en recouvrement des sommes indûment payées.". 
 18. Ainsi qu'il a été exposé précédemment, l'indu de revenu de solidarité active a pour origine l'absence de déclaration par Mme C d'une partie de ses revenus. Cette omission déclarative, par son caractère réitéré, constitue une fausse déclaration au sens de l'article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles précité. Par suite, la requérante n'est pas fondée à se prévaloir de la prescription de deux ans fixée par ces dispositions. 
 19. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de Mme C doivent être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, à la métropole de Lyon et à la caisse d'allocations familiales du Rhône. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022. 
 La magistrate désignée, 
 A-S. B 
 La greffière, 
 S. Rivoire 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,