TA77 · 7ème chambre — 26 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 février 2022, 10 juillet 2023 et 19 octobre 2023, la SNC Tervill, représentée par le cabinet Cloix Mendès-Gild, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le maire de Villecresnes a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis d'aménager vingt-et-un lots à bâtir sur un terrain situé 11 allée Royale à Villecresnes ;  
 2°) d'enjoindre au maire de Villecresnes de lui délivrer le permis d'aménager sollicité ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villecresnes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté en litige est entaché d'un défaut de motivation ;  
 - il est illégal dès lors que le maire ne pouvait se fonder sur la délibération du 20 janvier 2012 instaurant un périmètre de sursis à statuer sur l'ensemble de la zone 1 AU du plan local d'urbanisme dès qu'elle n'a pas fait l'objet des mesures de publicité prévues à l'article R. 111-47 du code de l'urbanisme ; 
 - il est, en tout état de cause, mal fondé dès lors, d'une part, que la réalité des projets mis à l'étude prévus par cette délibération n'est pas établie et, d'autre part, que le projet n'est pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement puisque le projet a pour objet la construction de maisons individuelles avec l'aménagement d'une voirie interne de desserte ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le sursis à statuer ne peut être opposé aux demandes d'autorisations d'urbanisme dans le cadre de la procédure de modification du plan local d'urbanisme ; en tout état de cause, il bénéficiait d'un certificat d'urbanisme d'information antérieur à la mise en œuvre de la procédure de modification.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 août 2022, 21 septembre 2023, 5 octobre 2023 et 6 novembre 2023, la commune de Villecresnes, représentée par Me Jacquez Dubois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SNC Tervill une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par la SNC Tervill ne sont pas fondés ;  
 - à titre subsidiaire, il est sollicité une substitution de motifs tirée de la méconnaissance par le projet des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables en zone AU 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cabal, 
 - les conclusions de M. Grand rapporteur public, 
 - et les observations de Me Barreau, représentant la SNC Tervill, et de Me Jacquez-Dubois, représentant la commune de Villecresnes. 
 Une note en délibéré présentée par la SNC Tervill a été enregistrée le 14 mars 2024. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La SNC Tervill a sollicité la délivrance d'un permis d'aménager vingt-et-un lots à bâtir sur les parcelles cadastrées section 75 AR n°s 118, 161, 291, 294, 299, 302 et 315, situées 11 allée Royale à Villecresnes. Par un arrêté du 15 septembre 2021, le maire de Villecresnes a opposé un sursis à statuer à sa demande. Par un courrier du 18 octobre 2021, la requérante a demandé au maire de retirer cet arrêté. Son recours gracieux a été rejeté par une décision du 16 décembre 2021. La SNC Tervill demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Pour opposer un sursis à statuer sur la demande de permis d'aménager déposée par la SNC Tervill, le maire de Villecresnes s'est fondé, d'une part, sur les dispositions du 3° de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme au motif que le projet était de nature à compromettre la réalisation d'une opération d'aménagement et, d'autre part, sur les dispositions de l'article L. 153-11 du même code au motif qu'il était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme. 
 En ce qui concerne le motif tiré de ce que le projet serait de nature à compromettre la réalisation d'une opération d'aménagement 
 3. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 121-22-3, L. 121-22-7, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / Il peut également être sursis à statuer : () / 3° Lorsque des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement, dès lors que le projet d'aménagement a été pris en considération par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités, sauf pour les zones d'aménagement concerté pour lesquelles l'article L. 311-2 du présent code prévoit qu'il peut être sursis à statuer à compter de la publication de l'acte créant la zone d'aménagement concerté. () ".  
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur et applicable au présent litige : " Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de travaux publics, le sursis à statuer peut être opposé, dans les conditions définies à l'article L. 111-8, dès lors que la mise à l'étude d'un projet de travaux publics a été prise en considération par l'autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités. / L'autorité compétente peut surseoir à statuer, dans les mêmes conditions, sur les demandes d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement qui a été prise en considération par le conseil municipal ou par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, ou dans le périmètre des opérations d'intérêt national, par le représentant de l'Etat dans le département. La délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou l'arrêté de l'autorité administrative qui prend en considération le projet d'aménagement délimite les terrains concernés. /Le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'acte décidant la prise en considération a été publié avant le dépôt de la demande d'autorisation. / La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l'exécution des travaux publics ou la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée. ". Aux termes de l'article R. 111-47 du même code, alors en vigueur : " La décision de prise en considération de la mise à l'étude d'un projet de travaux publics ou d'une opération d'aménagement est affichée pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. / Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / () Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / La décision de prise en considération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues aux premier et deuxième alinéas ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 20 janvier 2012, la commune de Villecresnes a créé un périmètre de sursis à statuer sur les parcelles cadastrées section AR n°s 1p, 2, 4p, 3, 6, 7, 10p ,118, 159, 161, 162p, 184, 187, 235, 236, 237, 239, 240, 241, 291p, 294p, 295p, 297p et 9007, classées en zone 1AU dans le plan local d'urbanisme afin de " mener une réflexion sur les moyens de promouvoir une diversité de l'habitat adaptée aux orientations du programme local de l'habitat, tout en respectant une densité acceptable en nombre de logements, ainsi que la qualité morphologique et esthétique actuelle de la ville " à travers un outil d'aménagement telle qu'une zone d'aménagement concerté ou opération de même finalité. Il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que cette délibération ait fait l'objet des mesures de publicité prescrites par les articles L. 111-10 et R. 111-47 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, en l'absence de ces mesures de publicité, cette délibération n'était pas opposable. Il s'ensuit que le maire de Villecresnes ne pouvait se fonder sur cette délibération pour opposer un sursis à statuer au projet présenté par la société requérante. 
 6. D'autre part, et au surplus, l'article 3 de la délibération du 20 janvier 2012 prévoit qu'" une étude pré opérationnelle sera lancée afin de déterminer la capacité d'accueil du périmètre, de constituer l'assiette du projet et de déterminer les normes de toute nature qui lui seront applicables ".  
 7. En l'espèce, la décision attaquée du 15 septembre 2021 a été prise près de 9 ans et 3 mois après l'adoption de la délibération du 20 janvier 2012, soit à la limite du délai de dix ans prévu par les dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme selon lesquelles la décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l'exécution des travaux publics ou la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée. La commune de Villecresnes n'établit, ni même n'allègue que l'étude pré-opérationnelle prévue par la délibération a été réalisée ou serait en cours de réalisation, ni, que dans le délai de neuf mois restant à courir, elle sera en mesure d'exécuter des travaux publics ou d'engager une opération d'aménagement. L'orientation d'aménagement et de programmation n° 2 du plan local d'urbanisme, qui se borne à prévoir, sur le fondement de l'article R. 151-6 du code de l'urbanisme, la localisation de principe d'éléments de voirie, d'une place publique et de stationnements en zone 1 AU, ne sauraient tenir lieu d'acte décidant la prise en considération d'un projet de travaux publics ou d'aménagement et délimitant les terrains affectés par un tel projet au sens des dispositions de l'article L. 111 10 du code de l'urbanisme. Il suit de là que la SNC Tervill est fondée à soutenir que, dans ces conditions, la commune de Villecresnes n'établit pas de la réalité d'une opération d'aménagement incluant les parcelles dont il s'agit et, par suite, de l'impossibilité, pour le maire, de pouvoir sursoir à statuer sur la demande de permis d'aménager. 
 En ce qui concerne le motif tiré de ce que le projet serait de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme : 
 8. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". 
 9. Il résulte des dispositions précitées qu'elles n'autorisent à surseoir à statuer sur une demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations que lors de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Si le renvoi à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme opéré par l'article L. 153-33 du même code a pour effet d'étendre cette faculté à la procédure de révision du plan local d'urbanisme, aucune disposition ne le prévoit pour la procédure de modification du plan local d'urbanisme, régie de façon distincte par les articles L. 153-36 et suivants de ce code. Par suite, la SNC Tervill est fondée à soutenir que la circonstance que l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a engagé une procédure de modification du plan local d'urbanisme de la commune de Villecresnes n'autorisait pas le maire à faire usage de la procédure de sursis à statuer sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs :  
 10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. La commune de Villecresnes soutient qu'elle aurait pu surseoir à statuer dès lors que le projet de la SNC Tervill méconnaît les dispositions de l'article R. 442-6 du code de l'urbanisme et des articles 1AU 2, 1AU 3, 1AU 4 du règlement du plan local d'urbanisme. Toutefois, la méconnaissance de ces dispositions n'est pas au nombre de celles qui peuvent légalement justifier un sursis à statuer mais uniquement un refus de délivrance de permis d'aménager. 
 12. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme (), la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation (), en l'état du dossier ". Pour l'application des dispositions de cet article, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de cette décision. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Villecresnes du 15 septembre 2021 opposant un sursis à statuer à la demande de permis d'aménager de la SNC Tervill, ainsi que la décision de rejet du recours gracieux doivent être annulés.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution/ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé (). ". 
 15. En outre, l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ". 
 16. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. 
 17. Il résulte de l'instruction que les motifs énoncés dans la décision en litige ne sont pas de nature à justifier un sursis à statuer. Par ailleurs, si la demande de substitution de motifs présentée en cours d'instance par la commune de Villecresnes n'a pas été accueillie, c'est uniquement en raison de ce que les motifs invoqués ne sont pas de nature à justifier une décision de sursis à statuer. Ils seraient, en revanche, à les supposer fondés, de nature à justifier une décision de refus de permis d'aménager relevant alors d'un litige distinct. Dans ces conditions, et compte tenu de ces motifs invoqués en cours d'instance, le présent jugement implique seulement d'enjoindre au maire de Villecresnes de reprendre l'instruction de la demande de permis d'aménager. Il y a lieu de lui enjoindre de procéder à cette instruction et de prendre une décision sur la demande déposée par la SNC Tervill dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
   18.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SNC Tervill, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Villecresnes demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Villecresnes une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SNC Tervill et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Villecresnes du 15 septembre 2021 et la décision du 16 décembre 2021 rejetant le recours gracieux présenté par la SNC Tervill sont annulés.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Villecresnes de réexaminer la demande de permis d'aménager déposée par la SNC Tervill dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Villecresnes versera à la SNC Tervill la somme de 2 000 sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions de la commune de Villecresnes tendant au versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SNC Tervill et à la commune de Villecresnes. 
 Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. B, président, 
 M. Duhamel, premier conseiller, 
 M. Cabal, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 P.Y. CABAL 
 Le président, 
 M. B 
 La greffière, 
    
 M. A 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,