TA101 · 3ème chambre — 26 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 décembre 2022, le 7 août 2024, le 11 novembre 2024 et le 16 janvier 2025, M. C A et Mme D B, représentés par Me Maginot, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 octobre 2022 déclarant d'utilité publique le projet d'acquisition et de travaux nécessaires au projet d'aménagement de la boucle du centre de Sainte-Rose et prononçant la cessibilité des parcelles concernées ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Sainte-Rose une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure, dès lors que l'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser n'a pas été précédée de l'avis des domaines, qui n'est pas joint au dossier d'enquête ; 
 - l'estimation sommaire des dépenses et du coût des acquisitions à réaliser est manifestement sous-évaluée, dès lors qu'elle ne prend pas en compte la construction en cours sur les terrains acquis, qu'elle n'intègre pas le coût des acquisitions et travaux déjà réalisés pour les besoins de l'opération avant la date de constitution du dossier, et que l'estimation sommaire des dépenses pour la réalisation des travaux est insuffisante et incohérente ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'un vice de procédure, dès lors que le projet, qui prévoit la construction d'une route destinée à la circulation des véhicules à moteur qui sera classée dans le domaine public routier de la commune de Sainte-Rose, et qui est situé pour partie dans les espaces remarquables du littoral mentionnés à l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme, était soumis à un examen au cas par cas ; 
 - le projet qui a été soumis à examen au cas par cas n'est pas celui qui a fait l'objet de la déclaration d'utilité publique, dès lors que la boucle routière de retournement n'était pas prévue au stade de l'examen au cas par cas ; 
 - l'arrêté du 25 septembre 2018 portant examen au cas par cas est illégal, dès lors, d'une part, qu'il est insuffisamment motivé au regard des exigences de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, et, d'autre part, que c'est la même autorité qui a statué sur la décision de dispense d'étude d'impact et sur la déclaration d'utilité publique ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'un vice de procédure, dès lors que le projet, qui prévoit une opération d'aménagement dont le terrain d'assiette est supérieur ou égal à 10 hectares, aurait dû faire l'objet d'une évaluation environnementale ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure, dès lors que le projet aurait dû être précédé d'une déclaration de projet et d'une enquête publique en vertu de l'article L. 123-2 du code de l'environnement ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure, dès lors que les manœuvres de la commune de Sainte-Rose ont nui à la sincérité de l'enquête publique ; 
 - le dossier soumis à enquête publique est insuffisant, dès lors qu'il ne comporte pas le plan général des travaux et ne précise pas les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants, que la notice explicative n'indique pas les raisons pour lesquelles le projet soumis à l'enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l'environnement, et que l'appréciation sommaire des dépenses est lacunaire ; 
 - le projet ne répond pas à une utilité publique ; 
 - le dossier d'enquête parcellaire est insuffisant, dès lors qu'il ne mentionne pas la parcelle AL 332 ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'illégalité, dès lors qu'il ne permet pas d'identifier de façon non équivoque les propriétaires des parcelles déclarées cessibles, qu'il n'indique pas le domicile, les date et lieu de naissance et la profession des requérants, et qu'il ne comporte aucun plan ou document d'arpentage. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2023, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense du 9 octobre 2024 et du 31 décembre 2024, la commune de Sainte-Rose, représentée par Me Doulouma, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Beddeleem, conseillère, 
 - les conclusions de M. Ramin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Maginot, représentant les requérants, 
 - et les observations de Me Doulouma, représentant la commune de Sainte-Rose. 
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Sainte-Rose a été enregistrée le 5 mai 2025 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C A et Mme D B sont propriétaires des parcelles AL 900 et AL 902 situées chemin de la Marine à Sainte-Rose. Par un arrêté du 27 octobre 2022, le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet d'acquisition et de travaux nécessaires au projet d'aménagement de la boucle du centre de Sainte-Rose, et a prononcé la cessibilité des parcelles AL 900 et AL 902. Par la présente requête, M. A et Mme B demandent au tribunal l'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées à l'encontre de l'arrêté du 27 octobre 2022 en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet d'acquisition et de travaux nécessaires au projet d'aménagement de la boucle du centre de Sainte-Rose : 
 2. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / () / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; () ". Aux termes de l'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " En cas d'acquisition poursuivie par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, l'expropriant est tenu de demander l'avis du directeur départemental des finances publiques : / 1° Pour produire, au dossier de l'enquête mentionnée à l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'estimation sommaire et globale des biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues aux articles R. 112-4 et R. 112-5 du même code ; () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que le dossier d'enquête doit comporter l'appréciation sommaire des dépenses afin de mettre le public en mesure de connaître le coût réel de l'opération, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête. L'estimation sommaire des dépenses qu'il doit comporter doit comprendre non seulement le coût des acquisitions foncières futures nécessaires à la réalisation de l'opération envisagée, mais aussi celui des acquisitions foncières auxquelles il a été procédé avant l'ouverture de l'enquête publique en vue de la réalisation de cette opération. 
 4. En l'espèce, l'opération d'utilité publique en litige a pour objet la réalisation d'un chemin piétonnier sécurisé sur une longueur de deux kilomètres empruntant le chemin de la Marine, le sentier littoral existant, l'avenue Nelson Mandela ainsi qu'une portion de la RN 2. Elle prévoit notamment la création d'une boucle de retournement à sens unique, la création d'aménagements sur la voirie ainsi que la création d'un nouveau réseau d'assainissement, la rénovation du réseau d'eau potable ainsi que l'enfouissement et l'amélioration du réseau téléphone et d'électricité. En outre, contrairement à ce que soutient la commune, il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier de déclaration d'utilité publique et de cessibilité, que l'opération comprend la création d'un parking de soixante-dix-sept places. Dans la mesure où la boucle de retournement prévue, qui ne comporte que quelques places de stationnement pour les personnes à mobilité réduite et pour le dépose-minute, permet seulement aux usagers de décharger leurs véhicules avant d'aller se garer au parking, ce dernier est nécessaire à la réalisation du projet de la boucle du centre et ne peut être regardé comme constituant un ouvrage distinct de ce projet. Or, l'évaluation sommaire des acquisitions à réaliser, qui ne comporte que l'évaluation du coût d'acquisition des parcelles AL 900 et AL 902, pour un montant de 180 600 euros, n'indique pas le coût d'acquisition de la parcelle servant d'assiette au parking, qui a été fixé à 446 000 euros par l'arrêté du 9 août 2019, ni, au demeurant, le coût d'acquisition des autres parcelles servant d'assiette au projet. Ainsi, le coût de l'opération, qui devait inclure le coût de l'acquisition de la parcelle servant d'assiette au parking, a fait l'objet d'une sous-évaluation manifeste, ce qui n'a pas permis au public de connaître le coût réel de l'opération tel qu'il pouvait raisonnablement être estimé à la date de l'enquête. 
 5. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, que l'arrêté du 27 octobre 2022 doit être annulé en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet d'acquisition et de travaux nécessaires au projet d'aménagement de la boucle du centre de Sainte-Rose. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées à l'encontre de l'arrêté du 27 octobre 2022 en tant qu'il déclare cessibles les parcelles AL 900 et AL 902 : 
 6. Aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " () Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. () ". Aux termes de l'article R. 132-1 du même code : " Au vu du procès-verbal prévu à l'article R. 131-9 et des documents qui y sont annexés, le préfet du département où sont situées les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire les déclare cessibles, par arrêté. () ". Aux termes de l'article R. 132-2 de ce code : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l'article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret du 4 janvier 1955. ". L'article 5 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 dispose que : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit contenir les nom, prénoms dans l'ordre de l'état civil, domicile, date et lieu de naissance et profession des parties, ainsi que le nom de leur conjoint. () ". L'article 7 de ce décret dispose que " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu'il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). () / Lorsqu'il réalise ou constate une division de la propriété du sol entraînant changement de limite, l'acte ou la décision doit désigner l'immeuble tel qu'il existait avant la division et chacun des nouveaux immeubles résultant de cette division, sauf en cas de lotissement effectué dans le cadre de la législation sur les lotissements ou s'il s'agit d'immeubles situés dans les communes où le cadastre n'est pas rénové. La constitution sur une fraction de parcelle d'un droit d'usufruit, d'un droit de superficie ou d'un bail emphytéotique est considérée comme un changement de limite de propriété. ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que l'arrêté de cessibilité et l'état annexé doivent faire apparaître la consistance précise et exacte des droits réels déclarés cessibles. Lorsqu'un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui impliquera de modifier les limites des terrains concernés, un document d'arpentage doit être préalablement réalisé afin que l'arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Le défaut d'accomplissement de cette obligation, constitutive d'une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d'expropriation, entache d'irrégularité l'arrêté de cessibilité. 
 8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du dossier de déclaration d'utilité publique et de cessibilité et du tableau annexé à l'arrêté litigieux, que seule une partie des parcelles AL 900 et AL 902 sera nécessaire à la réalisation du projet de la boucle du centre-ville de Sainte-Rose et déclarée cessible. Or, la mention du numéro des parcelles cadastrales et de la superficie concernée par le projet sur chaque parcelle ne permet pas, à défaut de plan ou de document d'arpentage permettant de les désigner une fois la division accomplie, d'identifier avec précision la partie des parcelles concernées. Au surplus, l'arrêté litigieux, qui ne comporte pas toutes les informations exigées par l'article 5 du décret du 4 janvier 1955 précité, en particulier la date et le lieu de naissance ainsi que la profession des intéressés, identifie Mme B comme propriétaire de la parcelle AL 900 et M. A comme propriétaire de la parcelle AL 902, alors qu'ils sont propriétaires indivis de ces parcelles. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté litigieux est illégal en tant qu'il déclare cessibles les parcelles AL 900 et AL 902. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, que l'arrêté du 27 octobre 2022 doit également être annulé en tant qu'il déclare cessibles les parcelles AL 900 et AL 902. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 10. L'article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Sainte-Rose soit mise à la charge des requérants, qui n'ont pas la qualité de partie perdante. 
 11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme globale de 1 500 euros à verser à M. A et à Mme B au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Sainte-Rose la somme demandée par les requérants. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 27 octobre 2022 est annulé. 
 Article 2 : L'Etat versera à M. A et à Mme B une somme globale de 1500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à Mme D B, au préfet de La Réunion et à la commune de Sainte-Rose. 
 Délibéré après l'audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Banvillet, premier conseiller faisant fonction de président, 
 - M. Duvanel, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2025 
 La rapporteure, 
 J. BEDDELEEM 
 Le premier conseiller 
 faisant fonction de président, 
 M. BANVILLET 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
   
   
   
   
 D. CAZANOVE