TA34 · Président BESLE — 10 octobre 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête, enregistrée le 17 février 2022 sous le n° 2200810, M. E C, représenté par Me Pascal Labrot, doit être regardé comme demandant au tribunal :   
 1°) d'annuler la décision du 3 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault lui a infligé une amende administrative d'un montant de 966 euros ; 
 2°) de prononcer la remise gracieuse de cette somme. 
 Il soutient que : 
 - la décision a été prise par une autorité incompétente faute pour le département de l'Hérault de produire une délégation de signature régulière ; 
 - elle est insuffisamment motivée ;  
 - elle est dépourvue de base légale dès lors qu'aucune position de l'administration n'a été arrêtée quant aux indus notifiés par la décision du 5 novembre 2019 par laquelle le directeur de la caisse d'allocations familiales lui a notifié un indu de 180,87 euros de prime d'activité, un indu de 36 euros d'allocation de logement familiale, un indu de 228,67 euros d'aide exceptionnelle de fin d'année, un indu de 6 362,43 euros et un indu de 1 595,76 euros de revenu de solidarité active, chacun pour la période du 1er mai 2018 au 30 septembre 2019 ; 
 - elle est illégale par voie d'exception d'illégalité de cette dernière décision ; elle n'est pas suffisamment motivée ; elle méconnaît l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles dès lors que la caisse d'allocations familiales a persisté à recouvrer des indus par voie de retenues sur prestations ;  
 - il ne peut être regardé comme ayant commis une fraude faute d'avoir disposé d'informations suffisantes ;  
 - il est dans une situation précaire. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juin 2023, le département de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 22 novembre 2021. 
 II - Par une requête, enregistrée le 4 avril 2022 sous le n° 2201722, M. E C, représenté par Me Pascal Labrot, doit être regardé comme demandant au tribunal :   
 1°) d'annuler l'avis de sommes à payer n° 13702 émis le 6 octobre 2021 pour le recouvrement d'un indu de 3 874,16 euros de revenu de solidarité active (INK 006) pour la période du 1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 ;  
 2°) d'annuler l'avis de sommes à payer n° 13715 émis le 6 octobre 2021 pour le recouvrement d'un indu de 1 595,76 euros de revenu de solidarité active (INL 003) pour la période du 1er mai 2018 au 30 septembre 2018 ;  
 3°) de le décharger du paiement de ces sommes ;  
 4°) de condamner le département de l'Hérault aux entiers dépens. 
 Il soutient que : 
 - les titres ont été émis par une autorité incompétente faute pour le département de l'Hérault de produire une délégation de signature régulière ; 
 - ils sont dépourvus de la signature de leur auteur ;  
 - les titres sont insuffisamment motivés ;  
 - les créances ne sont pas fondées ; les titres sont privés de base légale dès lors qu'aucune position de l'administration n'a été arrêtée quant aux indus notifiés par la décision du 5 novembre 2019 par laquelle le directeur de la caisse d'allocations familiales lui a notifié un indu de 180,87 euros de prime d'activité, un indu de 36 euros d'allocation de logement familiale, un indu de 228,67 euros d'aide exceptionnelle de fin d'année, un indu de 6 362,43 euros et un indu de 1 595,76 euros de revenu de solidarité active, chacun pour la période du 1er mai 2018 au 30 septembre 2019 ; 
 - ils sont illégaux par voie d'exception d'illégalité de cette dernière décision ; elle n'est pas suffisamment motivée ; elle méconnaît l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles dès lors que la caisse d'allocations familiales a persisté à recouvrer des indus par voie de retenues sur prestations ; 
 - il est de bonne foi ;  
 - il est dans une situation précaire. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juin 2023, le département de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 28 décembre 2021. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Le rapport de M. A a été entendu au cours de l'audience publique. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n° 2200810 et n° 2201722 de M. C soulèvent des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement. 
 2. M. C a bénéficié du revenu de solidarité active dans le département de l'Hérault. À la suite d'un contrôle de sa situation, le directeur de la caisse d'allocations familiales de l'Hérault lui a notifié, par une décision du 5 novembre 2019, des indus de prime d'activité d'un montant de 180,87 euros, d'allocation de logement familiale d'un montant de 36 euros, d'aide exceptionnelle de fin d'année d'un montant de 228,67 euros, et de revenu de solidarité active d'un montant de 6 362,43 euros, référencé INK 006, et de 1 595,76 euros, référencé INK 003, chacun pour la période du 1er mai 2018 au 30 septembre 2019.  
 3. Par la requête n° 2200810, M. C demande l'annulation de la décision du 3 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault lui a infligé une amende administrative d'un montant de 966 euros, la décharge de cette somme et sa remise gracieuse. M. C demande en outre au tribunal d'annuler la décision du 5 novembre 2019 par laquelle le directeur de la caisse d'allocations familiales de l'Hérault lui a notifié les indus de prime d'activité, d'allocation de logement familiale, d'aide exceptionnelle de fin d'année et de revenu de solidarité active et de le décharger de la somme globale de 8 403,73 euros. Il ne soulève toutefois aucun moyen contre cette décision, mais se borne, selon les termes mêmes de sa requête, à exciper de son illégalité pour contester l'amende administrative mise à sa charge. Dans ces conditions, M. C doit être regardé comme demandant seulement, à titre principal, l'annulation de la décision du 3 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault lui a infligé une amende administrative d'un montant de 966 euros et la décharge de cette somme, à titre subsidiaire sa remise gracieuse. 
 4. Par la requête n° 2201722, M. C demande l'annulation des avis de sommes à payer n° 13702 émis le 6 octobre 2021 pour le recouvrement d'une somme de 3 874,16 euros correspondant au solde de l'indu de revenu de solidarité active référencé INK 006 et n° 13715 émis le même jour pour le recouvrement d'une somme de 1 595,76 euros correspondant au solde de l'indu de revenu de solidarité active référencé INL 003 
 Sur les avis de sommes à payer :  
 En ce qui concerne la régularité des avis de sommes à payer : 
 5. En premier lieu, il résulte des pièces produites en défense que, par un arrêté du 1er juillet 2021, le président du conseil départemental de l'Hérault a donné délégation de signature à Mme B D, directrice des solidarités actives pour signer " les documents comptables et les pièces de liquidation et de mandatement des dépenses et émission des titres de recettes ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des avis de sommes à payer du 6 octobre 2021 doit être écarté. 
 6. En deuxième lieu, aux termes des dispositions du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation. () / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. /Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 8. Il résulte de l'instruction que les extraits de titres exécutoires émis à l'encontre de M. C et adressés à ce dernier comportaient les nom, prénom et qualité de Mme B D, chef du service des droits RSA, qui les a signés. Il résulte en outre des extraits de l'application comptable produits par le département de l'Hérault que les titres de recettes ont été signés par cette même personne. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté. 
 9. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, alors même qu'il n'est pas au nombre des décisions devant être motivées en application des disposition des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 10. En l'espèce, l'avis des sommes à payer n° 13702 mentionne clairement dans son objet : " INDU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE INK 006 PERIODE DU 01/10/18 au 30/09/19 " ainsi que le montant de la somme due et fait référence aux éléments de calcul notifiés le 5 novembre 2019. De même, l'avis de sommes à payer n° 13715 mentionne clairement dans son objet : " INDU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE INL 003 PERIODE DU 01/05/18 au 30/09/18 " ainsi que le montant de la somme due et fait référence aux éléments de calcul notifiés le 5 novembre 2019. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il n'aurait pas été régulièrement informé des bases de liquidation des créances litigieuses. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des créances :  
 11. D'une part, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental () ". 
 12. Une décision de récupération d'un indu de revenu de solidarité active prise par le président du conseil départemental, ou par délégation de celui-ci, ne peut, à peine d'irrecevabilité, faire l'objet d'un recours contentieux sans qu'ait été préalablement exercé un recours administratif auprès de cette autorité. Si la recevabilité d'un recours contentieux dirigé contre le titre exécutoire émis pour recouvrer un indu de revenu de solidarité active n'est pas subordonnée à l'exercice d'un recours administratif préalable, le débiteur ne peut toutefois, à l'occasion d'un tel recours, contester devant le juge administratif le bien-fondé de cet indu en l'absence de tout recours préalable saisissant de cette contestation le président du conseil départemental. 
 13. D'autre part, aux termes des articles L. 114-2 et L. 114-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et en avise l'intéressé. / Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité initialement saisie. () ". Aux termes des articles L. 231-1 et L. 231-4 du même code : " I. - Le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation. / () / Le premier alinéa n'est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 2° Lorsque la demande () présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif () ".  
 14. Il résulte tant de l'instruction, en particulier de la décision du 16 mars 2020 de la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales de l'Hérault, que des écritures de M. C, que celui-ci, en contestant la décision du 5 novembre 2019 par laquelle les indus pour le recouvrement desquels les titres en litige ont été émis, doit être regardé comme ayant exercé le recours administratif prévu à l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles précités. Si M. C soutient que le silence gardé par l'administration quant à sa demande a eu pour effet de laisser en suspens la question du bien-fondé des indus mis à sa charge, il résulte des dispositions rappelées au point 13 qu'un tel silence ne peut, en tout état de cause, qu'être regardé comme comportant la confirmation de ces derniers. En outre, M. C soutient que la décision du 5 novembre 2019 est insuffisamment motivée. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 12 précédent qu'un tel moyen, qui ne relève pas du bien-fondé de l'indu, ne peut être utilement soulevé à l'occasion d'un recours dirigé contre les titres exécutoires émis pour le recouvrement des indus notifiés par cette décision. Enfin, si M. C soutient que cette décision méconnaît l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles dès lors que la caisse d'allocations familiales a persisté à recouvrer des indus par voie de retenues sur prestations, il résulte de l'instruction que la décision 5 novembre 2019 n'a pas pour objet de procéder à de telles retenues, mais consiste à mettre à sa charge de nouveaux indus. 
 15. Il résulte de ce qui précède, sans que M. C puisse utilement faire valoir sa bonne foi et la précarité de sa situation à l'appui de la contestation de titres exécutoires, que ses conclusions, dirigées contre les avis de sommes à payer n° 13702 et n° 13715, doivent être rejetées. 
 Sur l'amende administrative :  
 16. L'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° infligent une sanction () ". D'autre part, l'article L. 211-5 du même code prévoit que : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Hormis le cas où l'auteur d'une décision administrative se réfère à un document qu'elle joint, la motivation exigée par les dispositions précitées doit être énoncée dans le corps même de cette décision.  
 17. La décision par laquelle le président du conseil départemental inflige une amende administrative en application de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles est au nombre des décisions prononçant une sanction et doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.  
 18. En l'espèce, la décision du 3 septembre 2021 infligeant une amende administrative à M. C rappelle le courrier du 28 janvier 2021 l'informant qu'il s'exposait à une amende administrative de 966 euros et indique qu'en l'absence d'observations de sa part dans le délai imparti l'amende administrative est effective. Si cette décision vise l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles, elle ne comporte par elle-même aucun énoncé des faits justifiant l'infliction de l'amende administrative. De même, si elle rappelle le courrier du 28 janvier 2021 qui mentionnait les griefs adressés au requérant, elle ne se réfère pas expressément aux motifs que contient ce courrier lequel ne lui était en outre pas annexé. 
 19. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre la décision du 3 septembre 2021, que celle-ci méconnait les dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et doit être annulée. 
 Sur les dépens :  
 20. La présente instance n'a pas généré de dépens. Dès lors, les conclusions, qui doivent être regardées comme présentées au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 3 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault a infligé à M. C une amende administrative d'un montant de 966 euros est annulée. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E C, au département de l'Hérault et à Me Pascal Labrot. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2023. 
 Le président, 
 D. ALa greffière, 
 F. Roman 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 10 octobre 2023. 
 La greffière, 
 F. Roman 
 Nos 2200810, 2201722