TA86 · 2ème chambre — 20 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 juillet 2022, 12 octobre 2023 et 22 novembre 2023, la société COGEPI, représentée par Me Lahalle, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner la commune de Châteaubernard à lui verser la somme de 542 852,19 euros au titre de sa responsabilité pour faute, assortie des intérêts au taux légal à compter du 16 mai 2022 et avec capitalisation ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Châteaubernard une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité de la commune de Châteaubernard est engagée en raison de l'illégalité des quatre refus de permis de construire ; 
 - la commune de Châteaubernard a également commis une faute en adoptant une attitude d'opposition systématique ; 
 - les fautes de la commune de Châteaubernard ont retardé la mise en œuvre de son projet pendant une période de 29 mois et 27 jours et les préjudices résultant de ce retard présentent un lien direct et certain avec les fautes de la commune ; 
 - les préjudices subis sont les suivants : 
 * le préjudice lié à l'immobilisation des capitaux pour un montant de 44 850 euros ; 
 * le préjudice lié au manque à gagner sur les loyers pour un montant de 371 358 euros ; 
 * le préjudice lié à la perte des intérêts légaux sur les droits d'entrée pour un montant de 6 137, 78 euros ; 
 * le préjudice lié au coût de la construction pour un montant de 110 506,41 euros ; 
 * le préjudice résultant des troubles sur les conditions d'existence évalué à 10 000 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 mai 2023 et le 14 novembre 2023, la commune de Châteaubernard, représentée par la SCP KPL avocats, conclut au rejet de la requête à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société COGEPI au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.   
 Par ordonnance du 17 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 18 janvier 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Balsan-Jossa, 
 - les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Verger substituant Me Colas, représentant la SCI Cogepi, et de Me Kolenc, représentant la commune de Châteaubernard, 
 - et en présence du maire de la commune de Châteaubernard. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI COGEPI est propriétaire des parcelles AN n° 105 et 107 situées 23 avenue d'Angoulême sur le territoire de la commune de Châteaubernard (Charente). Le 14 décembre 2015, elle a déposé une demande de permis de construire tendant à l'édification d'un bâtiment commercial. Par arrêté du 9 mai 2016, le maire a refusé de lui délivrer le permis sollicité. Le 10 octobre 2016, la SCI COGEPI a déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur une surface commerciale déclarée inférieure. Par arrêté du 19 janvier 2017, le maire de Châteaubernard a refusé le permis de construire sollicité. Par ses jugements n° 1601794 et n° 1700400 du 5 janvier 2018, le tribunal administratif de Poitiers a annulé ces arrêtés et a enjoint au maire de Châteaubernard de statuer à nouveau sur les demandes de permis de construire dans un délai de deux mois. Par des arrêtés du 9 mars 2018, le maire de Châteaubernard a opposé un nouveau refus aux demandes de permis de construire de la SCI COGEPI. Par deux jugements n°1800600 et n°1800601 du 13 juin 2018, le tribunal administratif de Poitiers a annulé les deux refus de permis de construire et a enjoint au maire de Châteaubernard de délivrer les permis de construire sollicités dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte. Par deux arrêtés du 11 juillet 2018, le maire de Châteaubernard a délivré les permis de construire sollicités. Par un courrier du 9 mai 2022, la société COGEPI a demandé à la commune l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité des refus de permis qui lui ont été opposés. La commune de Châteaubernard a implicitement refusé de faire droit à ces demandes. Dans le cadre de la présente instance, la société COGEPI demande au tribunal la condamnation de la commune à lui verser la somme de 542 852, 19 euros au titre des préjudices causés par ces arrêtés illégaux. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation :  
 En ce qui concerne la responsabilité : 
 2. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, toute illégalité est fautive et susceptible d'engager la responsabilité de la personne publique qui en est l'auteur, à condition toutefois qu'il puisse être fait état d'un préjudice en lien direct et certain avec cette faute. 
 3. Il résulte de l'instruction que, par arrêté du 9 mai 2016, le maire de la commune de Châteaubernard a refusé la demande de permis de construire présentée par la société COGEPI, du fait de l'absence d'autorisation d'exploitation commerciale et de l'atteinte à la sécurité routière, et que le tribunal a censuré cette décision après avoir constaté l'illégalité de ces motifs. Il en résulte également que, par arrêté du 19 janvier 2017, le maire de Châteaubernard a refusé le nouveau permis de construire sollicité avec une surface commerciale déclarée inférieure et que le tribunal a annulé ce refus, après avoir considéré que la consultation de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) était entachée d'un vice de procédure et que, par ces deux jugements, le tribunal de Poitiers a enjoint au maire de Châteaubernard de statuer à nouveau sur les demandes de permis de construire. Il en résulte également que, par deux arrêtés du 9 mars 2018, le maire de Châteaubernard a opposé des nouveaux refus au motif que le projet méconnaitrait les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ainsi que les objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs et qu'il engendrerait des risques pour la sécurité routière et ne respecterait pas les préconisations du certificat d'urbanisme du 27 mai 2015, que le tribunal a constaté l'illégalité de l'ensemble de ces motifs et a enjoint au maire de Châteaubernard de délivrer les permis de construire sollicités dans le délai d'un mois, sous astreinte. 
 4. Au regard de ces éléments, la société COGEPI est fondée à soutenir que l'illégalité entachant les arrêtés par lesquels le maire de la commune de Châteaubernard a refusé de délivrer les quatre permis de construire sollicités est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 
 5. Par ailleurs, lorsque l'administration manifeste, à travers son comportement et l'adoption de décisions illégales, une attitude systématiquement hostile à la mise en œuvre d'un projet, l'administration commet une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 6. La SCI Cogepi est également fondée à soutenir que le maire de Châteaubernard, qui a manifesté, à travers ses déclarations par voie de presse et les quatre refus de permis de construire successifs, une attitude opposante à la mise en œuvre de son projet, au motif que celui-ci ne correspondait pas à la politique de développement économique des centres-villes voulue par la commune et la communauté d'agglomération de Cognac, a commis, nonobstant les avis défavorables de la CDAC et de la CNAC, une faute de nature à engager sa responsabilité.  
 En ce qui concerne le lien de causalité et les préjudices liés au retard pris dans la mise en œuvre du projet : 
 7. Il résulte de l'instruction que, du fait des refus opposés par le maire de la commune de Châteaubernard, la société COGEPI a vu la mise en œuvre de son projet d'édification d'un bâtiment commercial sur les parcelles acquises le 29 septembre 2015 retardé et n'a notamment pas pu louer les locaux. Dans ces circonstances, les préjudices résultant du retard pris dans la réalisation de l'opération doivent être regardés comme présentant un caractère direct et certain avec les fautes commises par le maire de Châteaubernard. 
 8. La société requérante soutient avoir subi des préjudices entre le 9 mai 2016 et le 16 novembre 2018, date de l'attestation du maire de Châteaubernard certifiant l'absence de recours contre le permis de construire délivré le 11 juillet 2018. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que la société COGEPI aurait été empêchée d'engager les travaux de construction dès la délivrance de ce permis de construire. Dans ces conditions, la période au titre de laquelle la responsabilité de la commune est engagée commence à la date à laquelle la première demande de permis de construire a été illégalement rejetée, le 9 mai 2016, et prend fin le 11 juillet 2018, soit une durée de vingt-six mois. 
 En ce qui concerne les préjudices : 
 S'agissant du préjudice lié à l'immobilisation des capitaux : 
 9. La société requérante soutient qu'elle a subi un préjudice lié à l'immobilisation de son capital financier correspondant au coût d'acquisition des parcelles. Il résulte de l'instruction que la société COGEPI a acquis le terrain d'assiette de son projet immobilier pour un montant de 300 000 euros, somme qui aurait pu faire l'objet d'un placement financier. Il sera fait une juste appréciation du préjudice invoqué en allouant à la société requérante, compte tenu du taux de rendement des fonds en euros pendant la période concernée, une somme équivalent à 0,2% par mois du capital investi sur la période d'indemnisation retenue, soit 15 600 euros. 
 S'agissant du préjudice lié au manque à gagner sur les loyers : 
 10. Pour apprécier si la responsabilité de la puissance publique peut être engagée, il appartient au juge de déterminer si le préjudice invoqué est en lien direct et certain avec une faute de l'administration. La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, telles que des engagements souscrits par de futurs locataires ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'il pouvait raisonnablement attendre de cette opération. 
 11. La société COGEPI soutient avoir subi un préjudice au titre de la perte des loyers qu'elle aurait dû percevoir pendant la période de responsabilité. Il résulte de l'instruction qu' une promesse de bail avait été signée entre la société requérante et M. et Mme B le 25 janvier 2016 pour l'ouverture d'une poissonnerie moyennant un loyer mensuel de 2 760 euros hors taxes, et quatre projets de promesses de bail avaient été élaborés par le notaire avec M. C et Mme A en vue de l'ouverture d'un salon de coiffure dans la cellule 4, moyennant un loyer mensuel de 1 380 euros hors taxes, avec la société Inter Caves en vue de l'ouverture d'une cave dans les cellules, 5 et 6 moyennant un loyer mensuel de 2 760 euros hors taxes, avec la société F. Leclerc Hervoit en vue de l'ouverture de pompes funèbres dans les cellules 1 à 3 et avec Mme D en vue de l'ouverture d'une fromagerie dans la cellule 7 pour un loyer mensuel de 1 380 euros hors taxes. Ces projets sont accompagnés de mandats du mois d'avril 2016 par lesquels les futurs locataires autorisent la SCI Cogepi à déposer une demande auprès de la commission départementale d'aménagement commercial dans le cadre de la création d'un ensemble commercial ainsi que, s'agissant de l'élaboration de la promesse avec la société Inter Caves, d'échanges avec le notaire sur le contenu de celle-ci. Si la promesse de bail avec Mme D a finalement été signée le 18 février 2020, soit postérieurement à la délivrance des permis de construire, il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier de demande de permis de construire initial ainsi que du rapport d'instruction de la direction départementale des territoires du 8 juin 2016, que Mme D, au même titre que les autres locataires pressentis, était identifiée dès l'origine. Par suite, la société requérante justifie de circonstances particulières, telles que des engagements souscrits par de futurs locataires ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder le préjudice de perte de bénéfices ou de manque à gagner comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Les loyers espérés de la part des cinq locataires potentiels s'élèvent à la somme mensuelle de 12 420 euros hors taxes et le montant total des loyers que la SCI Cogepi aurait pu percevoir pendant la période d'indemnisation s'élève à 322 920 euros. Toutefois, au vu des charges qu'impliquent un bail commercial pour le propriétaire, notamment fiscales, et des frais de toutes natures qu'il doit supporter, il sera fait une juste appréciation de ce poste de préjudice en allouant à la SCI Cogepi 50 % du montant du loyer attendu, soit la somme de 161 460 euros, au titre de son manque à gagner. 
 S'agissant de la perte des intérêts légaux sur les droits d'entrée : 
 12.  La société COGEPI soutient avoir subi un préjudice lié à la perte des intérêts que les droits d'entrée auraient généré pendant une période équivalente à la période de responsabilité. Il résulte de l'instruction que les accords trouvés avec les locataires intégraient le paiement par ceux-ci de droits d'entrée, pour un montant total de 272 000 euros payables au jour de la signature de l'acte authentique. Ces sommes auraient pu fait l'objet d'un placement financier. Par suite, la société COGEPI est fondée à solliciter l'indemnisation du préjudice lié à la perte des intérêts légaux sur les droits d'entrée, qui peut être évaluée à la somme de 5 311, 51 euros.  
 S'agissant de la hausse du coût de la construction : 
 13. La société COGEPI soutient avoir subi un préjudice lié à la hausse du coût de la construction. Elle produit un devis récapitulatif d'un maître d'œuvre estimant le coût de réalisation du projet à un montant total de 706 654,07 euros hors taxes, ainsi que des devis et factures postérieurs à la date de délivrance du permis de construire dont il n'est pas contesté que le montant total s'élève à la somme de 817 190, 48 euros hors taxes. Toutefois, le devis initial ne comporte pas l'ensemble des chefs de dépenses effectives, tels les traitements végétaux, la protection contre les termites souterrains, les différentes missions de contrôle techniques ou les différents travaux supplémentaires, inhérents à tous travaux de construction, effectués par les entreprises Terratrans et Pinto Peres. En outre, la société COGEPI n'est pas fondée à solliciter l'indemnisation des impôts liés à la construction, tels la taxe d'aménagement et la redevance d'archéologie préventive. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi en prenant en considération la hausse de l'indice du coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques entre le deuxième trimestre 2016, date du premier refus illégalement opposé à la société COGEPI, et le troisième trimestre 2018, date à laquelle l'autorisation sollicitée lui a finalement été délivrée. Au deuxième trimestre 2016, la valeur de l'indice de la construction était de 1622 et il était de 1733 au troisième trimestre 2018, soit une augmentation de 6,8%. Par suite, la commune de Châteaubernard sera condamnée à verser à la société requérante une somme de 48 054,52 euros en réparation du préjudice financier lié à la hausse du coût de la construction. 
 S'agissant des troubles sur les conditions d'existence : 
 14. La société COGEPI soutient qu'elle a subi un préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence à la suite des quatre permis de construire illégalement refusés par le maire de Châteaubernard et de l'attitude hostile de celui-ci à son égard. Compte tenu des nombreuses démarches contentieuses devant le tribunal administratif de Poitiers pendant plus de deux ans, et des articles de presse dévalorisant son projet, mais eu égard également à la facilité avec laquelle la société COGEPI a trouvé de nouveaux locataires, il sera fait une juste appréciation de ce poste de préjudice en lui allouant à ce titre la somme de 3 000 euros. 
 15.  Il résulte de tout ce qui précède que la société COGEPI est fondée à demander la réparation des préjudices causés par les fautes de la commune de Châteaubernard pour un montant total de 233 426,03 euros.  
 Sur les intérêts : 
 16. La société COGEPI a droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 233 426,03 euros à compter du 16 mai 2022, date de réception de sa demande préalable indemnitaire par la commune de Châteaubernard.  
 17. La capitalisation des intérêts a été demandée le 12 octobre 2023. A cette date, il était dû au moins une année d'intérêts. Dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1343-2 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande.  
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société COGEPI, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Châteaubernard demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Châteaubernard une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société COGEPI et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :La commune de Châteaubernard est condamnée à verser à la société COGEPI la somme de 233 426,03 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 16 mai 2022. Les intérêts échus à la date du 12 octobre 2023 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 2 :La commune de Châteaubernard versera à la société COGEPI la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 :Les conclusions de la commune de Châteaubernard présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 :Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 :Le présent jugement sera notifié à la Société civile immobilière COGEPI et à la commune de Châteaubernard. 
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Le Bris, présidente 
 Mme Balsan-Jossa, première conseillère,  
 Mme Boutet, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 S. BALSAN-JOSSA 
 La présidente, 
 Signé 
 I. LE BRIS La greffière, 
 Signé 
 D. MADRANGE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
   Pour le greffier en chef,  
   La greffière,  
     Signé 
             D. MADRANGE