TA45 · 4ème chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 juin 2022 et 28 juin 2024, M. F D, représenté par Me Dumenil, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 6 avril 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à son encontre une interdiction temporaire d'exercice d'une durée de vingt-quatre mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 45 000 euros ; 
 2°) de mettre à la charge du CNAPS une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la CNAC n'a pas statué publiquement en méconnaissance du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la décision contestée méconnait les droits de la défense et le principe du contradictoire dès lors que, d'une part, ses demandes de sursis à statuer ont été rejetées sans que les membres de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) ni ceux de la CNAC ne se prononcent alors que ces demandes étaient parfaitement fondées compte tenu de la procédure judiciaire en cours, et d'autre part, il n'a jamais été informé des propos tenus par M. A C, dans le cadre de la procédure disciplinaire dont il faisait l'objet, de sorte à ce qu'il n'a pas été en mesure d'en apporter la contradiction ; 
 - s'il lui est reproché l'emploi de personnes non titulaires d'une carte professionnelle pour l'exercice de missions de sécurité privée, une incertitude demeure sur le champ de cette obligation, la constitutionnalité des dispositions de l'article L. 624-8 du code de la sécurité intérieur combiné à celles de l'article L. 621-1 du même code n'étant pas acquise ; 
 - il ne peut faire l'objet d'une sanction au motif d'un défaut de transparence sur la sous-traitance dès lors que ces griefs ne reposent sur aucun élément factuel probant ; 
 - s'il ne conteste pas s'être abstenu d'informer le CNAPS de la modification de la répartition du capital de la société New Associates dans un délai d'un mois, cette modification n'a pas entrainé un changement substantiel dans le fonctionnement de la société ; 
 - subsidiairement, la sanction prononcée est disproportionnée et inutile. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2023, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Nehring,  
 - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Dumenil, représentant M. D. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les 26 mai et 9 juin 2021, la délégation Ouest du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a procédé à un contrôle des activités de recherches privées réalisées par la SAS New Associates sous l'enseigne commerciale Flemming's, dont M. F D était le dirigeant. Estimant que plusieurs manquements au code de la sécurité intérieure avaient été commis, le directeur du CNAPS a engagé une procédure disciplinaire à l'encontre de M. D, par ailleurs mis en examen et placé sous contrôle judiciaire à compter du 3 juin 2021. Par une décision du 12 octobre 2021, la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest a prononcé une sanction d'interdiction d'exercer toute activité prévue à l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure pendant une durée de soixante mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 50 000 euros aux motifs d'un défaut de déclaration d'une modification affectant l'autorisation de fonctionnement, d'emploi d'agents non titulaires d'une carte professionnelle et de défaut de transparence sur la sous-traitance. Saisie d'un recours administratif préalable obligatoire, la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a, par une décision du 6 avril 2022, ramené à vingt-quatre mois la durée de l'interdiction temporaire d'exercice et a réduit le montant de la pénalité financière à 45 000 euros. Par la requête ci-dessus analysée, M. D demande l'annulation de cette décision. 
 Sur la régularité de la sanction prononcée : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission régionale d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux ". 
 3. Si l'exercice du recours administratif prévu à l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure précité a pour but de permettre à la CNAC, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale de la CLAC, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours n'en demeure pas moins soumise elle-même au principe de légalité. Si le requérant ne peut invoquer utilement des moyens tirés des vices propres à la décision initiale, lesquels ont nécessairement disparu avec elle, il est recevable à exciper de l'irrégularité de la procédure suivie devant la CLAC. 
 4. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 5. D'une part, si M. D soutient avoir été placé sous contrôle judiciaire le 3 juin 2021 lui interdisant d'entrer en contact avec des salariés ou des dirigeants de la SAS New Associates et de pénétrer dans ses locaux, l'empêchant ainsi de pouvoir discuter utilement des manquements retenus à son encontre, cette seule circonstance ne permet pas de justifier qu'il était dans l'incapacité de produire des observations utiles à sa défense lors des procédures disciplinaires menées devant la CLAC Ouest et devant la CNAC et ce alors, qu'il était dirigeant de la société au moment des faits, que la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale et qu'il ne résulte qu'aucune disposition législative ni réglementaire qu'il soit sursis au prononcé d'une sanction disciplinaire dans l'attente que les juridictions répressives aient définitivement statué. Par suite, la circonstance que sa demande de " sursis à statuer " a été rejetée par la CLAC Ouest, ce dont il a été informé par un courrier électronique du secrétaire permanent, et, implicitement, par la CNAC, n'est pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité. 
 6. D'autre part, il ressort des termes de la décision contestée, en particulier de son point 26, que la CNAC a fait référence aux déclarations de M. A C, ancien dirigeant de la société GKTC Entreprise, elle-même associée et directrice générale de la SAS New Associates, au cours de l'audience relative à la procédure disciplinaire engagée simultanément à son encontre, reconnaissant que cette société, alors dirigée par M. D, avait pour pratique habituelle d'employer des salariés dépourvus de carte professionnelle. Il est constant que le compte-rendu de la séance disciplinaire concernant M. C n'a pas été porté à la connaissance de M. D. Toutefois, ce dernier ne conteste pas qu'il a été destinataire du compte-rendu de contrôle de la société par les agents du CNAPS, du rapport établi à la suite de l'instruction de son dossier devant la CNAC, et de la décision de la CLAC Ouest, faisant mention du caractère habituel des manquements reprochés, dressant la liste des salariés concernés par ce manquement et indiquant que la société qu'il dirigeait avait déjà été sanctionnée pour les mêmes motifs le 15 février 2019. Ainsi, les déclarations de M. C, qui n'a pas été appelé à témoigner dans le cadre de la procédure disciplinaire menée à l'égard de M. D, n'ont apporté aucun élément nouveau dont le requérant n'aurait pas eu connaissance, de sorte que l'absence de communication d'un compte-rendu des déclarations de M. C devant la CNAC à l'occasion de la procédure disciplinaire engagée à son encontre, n'a pas eu pour effet de priver M. D d'assurer utilement sa défense et n'a pas méconnu le principe du contradictoire. 
 7. En second lieu, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". Aux termes de l'article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa version applicable au litige : " En matière disciplinaire, la séance de la commission locale ou nationale d'agrément et de contrôle est publique. Toutefois, le président de la commission peut, d'office ou à la demande de la personne mise en cause, interdire au public l'accès de la salle pendant tout ou partie de l'audience dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou d'un secret protégé par la loi l'exige. / La commission délibère à huis clos, hors la présence du rapporteur. / La décision de la commission est notifiée à la personne concernée, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ". 
 8. M. D fait valoir que la sanction, prononcée le 6 avril 2022, n'a pas été rendue publiquement à l'issue de la séance de la CNAC du 17 mars 2022. Il ne résulte toutefois pas des dispositions de l'article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure qu'une décision de la CNAC, prise en matière disciplinaire, doit être rendue publiquement. En outre, si lorsqu'elle est saisie d'agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par le code de la sécurité intérieure, la CNAC doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale, d'une part, cet établissement public à caractère administratif ne peut être regardé comme un tribunal au sens des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et d'autre part, la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conformes aux exigences de ces stipulations. Le moyen tiré de la méconnaissance d'un principe de publicité des sanctions doit donc être écarté. 
 Sur le bien-fondé de la sanction prononcée : 
 9. [0]En premier lieu, aux termes de l'article L. 621-1 du même code : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ". L'article L. 622-19 du même code précise que nul ne peut être employé pour participer à l'activité mentionnée à l'article L. 621-1 sans remplir un certain nombre de conditions dont le respect est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente. Enfin, l'article R. 631-15 de ce code dispose, dans sa version applicable au litige : " Les entreprises et leurs dirigeants s'interdisent d'employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions. ". 
 10. Il ressort des termes de la décision contestée que pour infliger la sanction en litige, la CNAC a retenu que la SAS New Associates, dirigée par M. D, avait employé treize personnes non détentrices de la carte professionnelle prévue à l'article L. 622-19. Si le requérant fait valoir que les dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure ne sont pas suffisamment précises, il est constant que les treize salariés du département " analystes contentieux " étaient affectés à des fonctions d'enquêtes civiles, et plus particulièrement à des investigations destinées à la collecte d'informations relatives aux coordonnées, à la solvabilité ou au patrimoine de différents débiteurs des clients de la SAS New Associates. De telles fonctions consistent à recueillir des informations ou renseignements destinés à des tiers en vue de la défense de leurs intérêts et doivent être regardées comme entrant dans le champ d'application de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure, impliquant la possession d'une carte professionnelle pour les exercer. Ainsi, de tels agissements constituent une violation de l'interdiction d'emploi de salariés non titulaires d'une carte professionnelle instaurée par les dispositions précitées de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure. 
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure : " Transparence sur la sous-traitance. / Les entreprises et leurs dirigeants proposent, dans leurs contrats avec les clients ainsi que dans les contrats signés entre eux, une clause de transparence, stipulant si le recours à un ou plusieurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux est envisagé ou non. / Si le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale est envisagé dès la signature du contrat, ils informent leurs clients de leurs droits à connaître le contenu des contrats de sous-traitance ou de collaboration libérale projetés. A cette fin, la clause de transparence rappelle, en les reproduisant intégralement, les dispositions des articles 1er, 2, 3 et 5 de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance. S'il n'est pas prévu à la signature du contrat, le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale ne peut intervenir qu'après information écrite du client. / Lors de la conclusion d'un contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale, les entreprises de sécurité privée doivent s'assurer du respect, par leurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux, des règles sociales, fiscales et relatives à l'interdiction du travail illégal, dans le cadre de ce contrat. / Tout contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale ne peut intervenir qu'après vérification par l'entreprise de sécurité privée donneuse d'ordre de la validité de l'autorisation de l'entreprise sous-traitante, des agréments de ses dirigeants et associés et des cartes professionnelles de ses salariés qui seront amenés à exécuter les prestations dans le cadre de ce contrat ". 
 12. Il résulte de l'instruction, et notamment des factures produites en défense, que la SAS New Associates avait recours à des sous-traitants aux fins de réaliser des enquêtes civiles dont elle avait la responsabilité. Il résulte, en outre, du rapport de séance du 14 février 2022 que les contrôles opérés au sein de la SAS New Associates les 26 mai et 9 juin 2021 ont révélé que les clients de cette société n'étaient pas informés du recours à la sous-traitance, comme le prévoient pourtant les dispositions précitées de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure. Si l'intéressé soutient que la CNAC, pour retenir ce manquement, ne s'est appuyée sur aucune donnée factuelle mais uniquement sur les dires généraux d'une salariée de la société, il ne conteste pas que les clients de la SAS New Associates n'étaient pas informés des pratiques de sous-traitance de la société et ne produit aucun élément de nature à démontrer que le manquement retenu à son encontre n'était pas matériellement constitué. 
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 622-8-1 du code de la sécurité intérieure : " Toute modification, suppression ou adjonction affectant l'un des renseignements mentionnés aux articles R. 622-4, R. 622-4-1 et R. 622-5 ainsi que tout changement substantiel dans la répartition du capital de la personne morale font l'objet d'une déclaration dans un délai d'un mois auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle ". 
 14. Au cours des opérations de contrôle, les agents du CNAPS ont constaté que les 1 000 actions de la SAS New Associates, initialement détenues par M. D à 99,9 %, avaient été cédées à la société Ricordaine Invest, dont la gérance était assurée par M. D. Au cours de l'année 2020, cette société a cédé 330 actions à la société GKTC Entreprise représentée par M. C, 165 actions à la société FLG Invest représentée par M. B et 25 actions à la société JML Conseil représentée par M. E. Il est constant que ces modifications successives de la répartition du capital social de la SAS New Associates, lesquelles présentaient un caractère substantiel dès lors qu'elle permettait à des personnes distinctes à M. D de détenir 49 % de ce capital social, n'ont fait l'objet d'aucune déclaration auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest dans les délais réglementaires. Si la SAS New Associates fait valoir que M. D est resté, en droit et en fait, dirigeant de la société, cette circonstance est sans incidence sur l'obligation de déclaration qui pesait sur cette société exerçant des activités de recherches privées et soumises, à ce titre, à une autorisation administrative de fonctionnement et au contrôle du respect des conditions de détention de cet agrément. Le manquement reproché est, dès lors, caractérisé. 
 Sur la proportionnalité de la sanction : 
 15. M. D soutient qu'il est dans une situation financière et psychologique difficile dès lors qu'il ne perçoit plus aucun revenu, que les sociétés Cabinet DKI et New Associates dont il était le dirigeant ont été placées sous procédure de sauvegarde, qu'il a dû placer sa maison en hypothèque que la sanction vient s'ajouter à celles relatives à son contrôle judiciaire alors même qu'il est présumé innocent. Toutefois, eu égard à la gravité et au nombre important des manquements retenus, ainsi qu'à la circonstance que le manquement tiré de l'emploi d'agents sans carte professionnelle avait déjà été relevé lors de précédents contrôles de la SAS New Associates dirigée par M. D, la sanction prononcée d'interdiction temporaire d'exercice d'une durée de vingt-quatre mois et de pénalité financière d'un montant de 45 000 euros ne revêt pas un caractère disproportionné. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. D doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. F D est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. F D et au conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lesieux, présidente, 
 M. Nehring, premier conseiller, 
 Mme Dicko-Dogan, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 Virgile NEHRING 
 La présidente, 
 Sophie LESIEUX 
 La greffière, 
 Céline BOISGARD 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision