TA25 · Juge unique 2ème chambre — 31 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 24 novembre 2022, 14 février 2023, 4 septembre 2023, 29 septembre 2023, 25 octobre 2023, 14 février 2024, et un mémoire récapitulatif enregistré le 8 avril 2024, Mme A B, représentée par Me Madjri, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet du 7 juin 2022 par laquelle le syndicat mixte à vocation unique pour le transfert, l'élimination et la valorisation des ordures ménagères (SYTEVOM) a refusé la communication de documents administratifs à la suite d'un avis favorable du 12 mai 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ; 
 2°) d'enjoindre au SYTEVOM de lui communiquer, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir, les documents suivants : l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 de 2018, 2019 et 2020 (n°8), les prospectives financières de 2021 à 2023 (n°14), les bulletins de paie de tous les agents du syndicat de chaque mois de décembre depuis 2016 (n°20) ; les notes de frais depuis 2016 (n°21), les indemnités octroyées depuis 2016 (n°22), les marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL (n°23), le récapitulatif des missions confiées au cabinet AUSTRAL ainsi que les mandats de paiement depuis 2016 (n°24), les marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS (n°25), le coût réel annuel à la tonne de l'exploitation (entrée et sortie) (n°27) ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 - la décision attaquée est illégale dès lors que les documents administratifs en litige existent, ne sont pas disponibles publiquement et ont été déclarés communicables par la CADA ; 
 - le SYTEVOM ne lui a pas communiqué, ou pas communiqué en intégralité, les documents suivants : l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 de 2018, 2019 et 2020 (n°8), les prospectives financières de 2021 à 2023 (n°14), les bulletins de paie des agents du syndicat de chaque mois de décembre depuis 2016 (n°20) ; les notes de frais depuis 2016 (n°21), les indemnités octroyées depuis 2016 (n°22), les marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL (n°23), le récapitulatif des missions confiées au cabinet AUSTRAL ainsi que les mandats de paiement depuis 2016 (n°24), les marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS (n°25), le coût réel annuel à la tonne de l'exploitation (entrée et sortie) (n°27). 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 janvier et 19 septembre 2023, le SYTEVOM, représenté par Me Suissa, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administre. 
 Le SYTEVOM soutient que les documents demandés ont tous été communiqués, n'existent pas ou que la demande de communication est imprécise. 
 Par un courrier du 31 janvier 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle aurait refusé la communication des documents suivants : " l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " pour les années 2018 et 2020, les " prospectives financières de 2021 à 2023 ", les " notes de frais de 2016 à ce jour " et les " indemnités octroyées depuis 2016 " en ce qui concerne les années 2018, 2020 et 2021, dès lors que ces documents avaient été communiqués à la requérante avant même la saisine du tribunal.  
 Des observations sur ce moyen d'ordre public présentées pour Mme B ont été enregistrées le 6 février 2025. 
 Des observations sur ce moyen d'ordre public présentées pour le SYTEVOM ont été enregistrées le 18 février 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Pernot, premier conseiller, pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pernot, 
 - les conclusions de M. C, 
 - les observations de Me Maciejewski substituant Me Madjri pour Mme B et de Me Suissa pour le SYTEVOM. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Début 2022, Mme B a demandé au SYTEVOM la communication de 33 groupes de documents dans le domaine de la gestion du syndicat et de ses finances. Faute de réponse, Mme B a saisi le 7 avril 2022 la CADA d'un recours préalable obligatoire. Le 12 mai suivant, la CADA a émis un avis favorable à la communication des documents demandés, sous réserve de leur existence et, le cas échéant, de l'occultation préalable des mentions relevant d'un secret protégé par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Par le même avis, cette commission a estimé que certains documents avaient déjà été communiqués à l'intéressée en tout ou partie ou que certains documents demandés n'existaient pas. Mme B, qui ne conteste plus que la non communication de 9 des 33 groupes de documents, doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née le 7 juin 2022 du silence gardé par le SYTEVOM sur sa demande de communication de documents administratifs en tant qu'elle concerne les groupes de documents suivants : l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 de 2018, 2019 et 2020 (n°8), les prospectives financières de 2021 à 2023 (n°14), les bulletins de paie des agents du syndicat de chaque mois de décembre depuis 2016 (n°20) ; les notes de frais depuis 2016 (n°21), les indemnités octroyées depuis 2016 (n°22), les marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL (n°23), le récapitulatif des missions confiées au cabinet AUSTRAL ainsi que les mandats de paiement depuis 2016 (n°24), les marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS (n°25) et le coût réel annuel à la tonne de l'exploitation (entrée et sortie) (n°27). 
 Sur l'étendue du litige :  
 2. En premier lieu, il ressort des éléments du dossier que le 23 mai 2024, postérieurement à l'enregistrement de la requête, le SYTEVOM a communiqué à Mme B une extraction de son grand livre comptable retraçant tous les frais réglés à tous les agents et les élus de cet établissement de 2016 à 2022 ainsi que 24 missions confiées au cabinet AUSTRAL de 2016 à 2022 et leur coût individualisé. Il a également produit sous la forme de tableaux annuels les traitements bruts versés à chaque élu de 2016 à 2022. La requérante ne conteste pas l'exhaustivité de ces éléments. Dans ces conditions, les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par Mme B sont devenues sans objet en tant qu'elles concernent les notes de frais depuis 2016 (n°21), les indemnités octroyées depuis 2016 (n°22) et le récapitulatif des missions confiées au cabinet AUSTRAL ainsi que les mandats de paiement depuis 2016 (n°24). Par suite, il n'y pas lieu d'y statuer. 
 3. En second lieu, le bulletin de salaire d'un agent public est un document administratif librement communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve que soient occultées, préalablement à la communication, toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause. Lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail et sur le bulletin de salaire résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, elle révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur cette personne. Dans ce cas, la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. Par ailleurs, les mentions relatives aux heures supplémentaires et par suite à la rémunération nette sont susceptibles de révéler une appréciation sur la manière de servir des agents. En outre, le montant des charges patronales et salariales est déterminé sur la base des éléments de la rémunération de l'agent concerné comprenant des informations sur sa vie privée ou sur sa manière de servir.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que le SYTEVOM a communiqué en février 2024 à Mme B les bulletins de paie de tous ses agents pour le mois de décembre de l'année 2016. Compte tenu de ce qui vient d'être dit au point précédent, Mme B n'est pas fondée à se plaindre de ce que les documents communiqués ne comportent que l'identité des agents, leur grade, leur échelon, leur quotité de travail et leur traitement indiciaire, et pour certains la nouvelle bonification indiciaire (NBI). Dans ces conditions, les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par Mme B sont devenues sans objet en tant qu'elles concernent les bulletins de paie des agents du SYTEVOM pour le mois de décembre de l'année 2016. Par suite, il n'y pas lieu d'y statuer. 
 Sur la recevabilité : 
 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'avis de la CADA du 12 mai 2022 que " l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " du SYTEVOM a été communiqué par ce dernier à la requérante en ce qui concerne les années 2018 et 2020. Il en résulte que, dès la date à laquelle elle a été enregistrée, la requête de Mme B était dépourvue d'objet en tant qu'elle portait sur ces documents. Elle est, par suite, dans cette seule mesure, irrecevable. 
 6. En second lieu, s'agissant des " prospectives financières de 2021 à 2023 ", il ressort de l'avis de la CADA rendu le 12 mai 2022, que les documents relatifs à cette question ont été communiqués à la requérante. Il en résulte que, dès la date à laquelle elle a été enregistrée, la requête de Mme B était dépourvue d'objet en tant qu'elle portait sur ces documents. Elle est, par suite, dans cette seule mesure, irrecevable. 
 Sur le surplus des conclusions à fin d'annulation : 
 7. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". Aux termes de l'article L. 311-2 dudit code : " () / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () / () ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ". 
 8. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, citées au point 3, des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 9. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 2 à 6 du présent jugement, il n'y a lieu d'examiner que la légalité de la décision contestée en tant qu'elle refuse de communiquer à Mme B " l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " pour la seule année 2019, " les bulletins de paie des agents du syndicat de chaque mois de décembre depuis 2017 ", les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL ", les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS " et " le coût réel annuel à la tonne de l'exploitation (entrée et sortie) ". 
 En ce qui concerne " l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " pour l'année 2019 :  
 10. Il n'est pas contesté que les documents dont la communication est sollicitée constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, sans autre réserve que celle tenant à leur existence. En outre, si les dispositions précitées des articles L.300-2 et L.311-1 du code des relations entre le public et l'administration  n'imposent pas à l'administration d'élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication, constituent en revanche des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable. 
 11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que durant l'été 2022, le SYTEVOM a communiqué à la requérante le compte administratif de l'année 2019. Toutefois, comme le fait valoir la requérante, ce document récapitulatif ne présente aucun état détaillé pour chaque compte de sorte que ce document ne permet pas de connaitre ni la nature, ni l'objet, ni le montant des dépenses et recettes opérées pour chaque compte.  
 12. Si le SYTEVOM fait valoir que les comptes en litige ne seraient disponibles que sous la forme du compte administratif communiqué, il ressort pourtant des pièces qu'il a communiquées à la requérante en mai 2024 qu'il est possible de procéder à une extraction de certains comptes à partir de son grand livre de comptes, y compris sur plusieurs années, permettant ainsi de retracer les mouvements recensés sur ces comptes.  
 13. Le SYTEVOM ne démontre ni même n'allègue qu'une telle extraction pour les comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 de l'année 2019 ferait peser sur lui une charge de travail déraisonnable. Par suite, Mme B est fondée à soutenir que la décision implicite par laquelle le SYTEVOM a refusé de lui communiquer ces comptes pour l'année 2019 est illégale.   
 En ce qui concerne " les bulletins de paie des agents du syndicat de chaque mois de décembre depuis 2017 " : 
 14. Il n'est pas contesté que les documents dont la communication est sollicitée constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande sous réserve du respect de la vie privée des agents employés par le SYTEVOM.  
 15. En l'espèce, il est constant que les bulletins de paie des agents du SYTEVOM des mois de décembre 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022 n'ont pas été adressés à Mme B sans que le SYTEVOM ne fasse état d'un motif particulier et alors qu'il avait communiqué à la requérante ces documents pour le mois de décembre 2016. Dans ces conditions, Mme B est fondée à soutenir que la décision implicite contestée est illégale en tant qu'elle lui a refusé la communication de ces documents.  
 En ce qui concerne les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL " et les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS " : 
 16. Il n'est pas contesté que les documents dont la communication est sollicitée constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande sous réserve du respect du secret des affaires. Il en résulte qu'en principe les pièces constitutives du dossier de consultation des entreprises (règlement de consultation, cahier des clauses administratives particulières, cahier des clauses techniques particulières, etc.), l'acte d'engagement, le prix global de l'offre et les prestations proposées par l'entreprise attributaire sont communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d'une entreprise opérant dans un secteur d'activité concurrentiel et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi de l'offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ainsi que du mémoire technique de l'entreprise candidate ou attributaire d'un marché public.  
 17. En l'espèce, si le SYTEVOM fait valoir que la demande de communication des documents en litige " est imprécise ", il ne conteste pas l'existence de ces documents, qu'il s'agisse de marchés publics ou de simples contrats hors procédure de mise en concurrence, ni ne soutient que leur communication l'exposerait à une charge déraisonnable au vu du nombre de documents concernés et du travail de sélection des documents communicables pour chaque marché ou contrat. Les documents demandés n'ayant toujours pas été communiqués à Mme B, elle est fondée à soutenir que la décision implicite contestée est illégale en tant qu'elle lui a refusé la communication desdits documents.     
 En ce qui concerne le " coût réel annuel à la tonne de l'exploitation (entrée et sortie) " : 
 18. Il ressort des pièces du dossier que la CADA dans son avis rendu le 12 mai 2022 a estimé que les documents correspondant au " coût réel annuel à la tonne de l'exploitation (entrée et sortie) " étaient inexistants. Mme B n'apporte aucun élément en sens inverse. Par suite, en refusant implicitement de communiquer à la requérante de tels documents, le SYTEVOM n'a pas méconnu les dispositions citées au point 7 du présent jugement.     
 19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est seulement fondée à demander l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle concerne l'état des comptes " 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " pour l'année 2019, les bulletins de paie de tous les agents du SYTEVOM pour le mois de décembre des années 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022, les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL " et les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS ".   
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 20. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". 
 21. Le présent jugement implique seulement que le SYTEVOM communique à la requérante les documents suivants :  
 - l'état des comptes " 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " pour l'année 2019 ; 
 - les bulletins de paie des agents du SYTEVOM des mois de décembre 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022 ;  
 - les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL " 
 - les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS ".   
 22. La demande de communication ne comportant aucune limite temporelle s'agissant des " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL " et des " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS ", le SYTEVOM n'est tenu de communiquer que les marchés dont il a gardé la copie.  
 23. Il y a lieu d'enjoindre au SYTEVOM de procéder à la communication desdits documents dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante, au titre des frais exposés par le SYTEVOM et non compris dans les dépens. 
 25. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du SYTEVOM une quelconque somme à verser à la requérante au titre des mêmes dispositions.  
 DECIDE : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction de la requête en tant qu'elles concernent " les notes de frais depuis 2016 " (n°21), les " indemnités octroyées depuis 2016 " (n°22), le " récapitulatif des missions confiées au cabinet AUSTRAL ainsi que les mandats de paiement depuis 2016 " (n°24) et " les bulletins de paie des agents du SYTEVOM du mois de décembre de l'année 2016 " (n°20). 
 Article 2 : La décision implicite par laquelle le SYTEVOM a refusé la communication des documents demandés par Mme B est annulée en tant qu'elle concerne " l'état des comptes 6238, 6287, 6521, 657348, 657351, 66111 " pour l'année 2019, les " bulletins de paie de tous ses agents pour le mois de décembre des années 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022 ", les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet AUSTRAL " et les " marchés conclus entre le SYTEVOM et le cabinet DSC AVOCATS ". 
 Article 3 : Il est enjoint au SYTEVOM de communiquer à Mme B les documents listés au point 21 du présent jugement selon les modalités détaillées aux points 22 et 23 du même jugement. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au syndicat mixte à vocation unique pour le transfert, l'élimination et la valorisation des ordures ménagères (SYTEVOM). 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2025.  
 Le magistrat désigné, 
 A. PernotLa greffière, 
 N. Viennet 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Saône, en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 N°2201913