TA21 · 1ère chambre — 18 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 21 juillet 2022, M. A B, représenté par Me Lukec, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite du 9 avril 2022 par laquelle la commission locale d'agrément de contrôle Est du Conseil national des activités privées de sécurité a refusé de lui délivrer une autorisation préalable d'accès à une formation aux métiers de la sécurité privée ; 
 2°) d'annuler la décision implicite née le 10 juillet 2022 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté son recours préalable formé à l'encontre de la décision implicite du 9 avril 2022 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.  
 Il soutient que : 
 - la décision implicite du 10 juillet 2022 est entachée d'un vice d'incompétence du fait de son caractère implicite ; 
 - cette décision est entachée d'insuffisance de motivation ; 
 - elle est entachée d'erreur de droit et d'erreur de fait, dès lors qu'il ne peut, en tant que réfugié, produire un document équivalent à une copie du bulletin n° 3 de son casier judiciaire et qu'il n'a pas fait l'objet d'une condamnation pénale. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 septembre 2023, le Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - aucun des moyens invoqués n'est fondé ; 
 - en tout état de cause, il peut être procédé à une substitution de motif, dès lors que le requérant ne répond pas à la condition posée au 4° bis de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure pour se voir délivrer l'autorisation sollicitée. 
 Par une décision du 26 septembre 2022, M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. 
 Par une ordonnance du 26 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 novembre 2023. 
 Par courrier du 18 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de la commission locale d'agrément et de contrôle Est, dès lors que la décision implicite de la Commission nationale d'agrément et de sécurité du Conseil national des activités privées de sécurité en date du 10 juillet 2022, prise à la suite du recours administratif préalable formé par M. B, s'y est substituée et est seule susceptible d'être déférée à la censure du juge. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ; 
 - le code de procédure pénale ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le décret n° 2022-449 du 30 mars 2022 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 21 janvier 2022, M. B, ressortissant somalien ayant obtenu le statut de réfugié, a sollicité auprès des services de la commission locale d'agrément de contrôle Est du Conseil national des activités privées de sécurité une autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle aux métiers de la sécurité privée. Par un courrier du même jour, cette commission lui a demandé de produire, dans un délai de quinze jours, un document équivalent à une copie du bulletin n° 3 de son casier judiciaire datant de moins de trois mois, délivré par l'autorité judiciaire ou administrative compétente dans son pays d'origine, traduit en français par un traducteur agréé. M. B, par l'intermédiaire de son conseil, a alors indiqué à la commission, par lettre reçue le 9 février 2022, ne pas être en mesure de produire ce document en raison de sa qualité de réfugié. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé pendant deux mois par la commission locale d'agrément et de contrôle Est à compter de l'expiration du délai imparti pour la production des pièces manquantes. L'intéressé a alors formé, par courrier envoyé le 9 mai 2022, un recours préalable auprès de la Commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité, dont il a été accusé réception le 10 mai 2022 et qui a donné lieu à un rejet implicite, né le 10 juillet 2022. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de ces deux décisions implicites. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la recevabilité : 
 2. Aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa version alors applicable : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux ". Aux termes de l'article 8 du décret du 30 mars 2022 relatif aux modalités d'organisation, de fonctionnement et d'exercice des missions du Conseil national des activités privées de sécurité : " () Les recours administratifs préalables formés devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle à l'encontre des décisions des commissions d'agrément et de contrôle territorialement compétentes intervenues avant le 1er mai 2022 restent régis par les dispositions du titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure dans leur rédaction antérieure au présent décret () ". 
 3. En vertu de ces dispositions, la personne qui entend contester la décision d'une commission locale d'agrément et de contrôle doit former un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle. Il s'ensuit que la décision prise expressément ou née du silence gardé par cette commission à la suite de ce recours administratif préalable se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge. 
 4. S'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 5. Ainsi qu'il a été dit, M. B a saisi, le 10 mai 2022, la Commission nationale d'agrément de contrôle d'un recours contre la décision implicite de la commission locale d'agrément et de contrôle Est lui refusant une autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle aux métiers de la sécurité privée. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la Commission nationale pendant plus de deux mois sur ce recours, qui s'est substituée à celle de la commission locale, soit le 10 juillet 2022. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision implicite initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle Est sont irrecevables. 
 En ce qui concerne la légalité de la décision implicite du 10 juillet 2022 :  
 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 632-11 du code de la sécurité intérieure : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle : () 2° Statue sur les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales et interrégionales, sur le fondement de l'article L. 633-3 () ". 
 7. La décision implicite rejetant le recours préalable de M. B est réputée avoir été prise par l'autorité compétente pour ce faire, en l'espèce la Commission nationale d'agrément et de contrôle. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse serait entachée d'incompétence ne peut qu'être écarté. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Selon l'article L. 211-5 dudit code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Enfin, aux termes de l'article L. 232-4 de ce même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ". 
 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier ni n'est même allégué que M. B aurait sollicité la communication des motifs de la décision implicite de rejet qui lui a été opposée le 10 juillet 2022. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ; / 1° bis A faire assurer par des agents armés l'activité mentionnée au 1°, lorsque celle-ci est exercée dans des circonstances exposant ces agents ou les personnes se trouvant dans les lieux surveillés à un risque exceptionnel d'atteinte à leur vie ; / 2° A transporter et à surveiller, jusqu'à leur livraison effective, des bijoux représentant une valeur d'au moins 100 000 euros, des fonds, sauf, pour les employés de La Poste ou des établissements de crédit habilités par leur employeur, lorsque leur montant est inférieur à 5 335 euros, ou des métaux précieux ainsi qu'à assurer le traitement des fonds transportés ; / 3° A protéger l'intégrité physique des personnes ; / 4° A la demande et pour le compte d'un armateur, à protéger, contre des menaces d'actes définis aux articles 224-6 à 224-8 du code pénal ou d'actes de terrorisme définis au titre II du livre IV du même code, des navires battant pavillon français, en application de l'article L. 5441-1 du code des transports ". Selon l'article L. 612-6 de ce code : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. () ". L'article L. 612-7 de ce code prévoit que l'agrément est délivré aux personnes qui, notamment, justifie d'une aptitude professionnelle.  Aux termes de l'article L. 612-22 dudit code : " L'accès à une formation en vue d'acquérir l'aptitude professionnelle est soumis à la délivrance d'une autorisation préalable, fondée sur le respect des conditions fixées aux 1°, 2°, 3°, 4° et 4° bis de l'article L. 612-20. / Les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen et les ressortissants de pays tiers doivent également justifier d'une connaissance de la langue française suffisante pour l'exercice d'une activité privée de sécurité mentionnée à l'article L. 611-1, selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat () ". En vertu de l'article L. 612-20 de ce même code : " Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : / 1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; () ". Enfin, aux termes de l'article R. 612-22 du même code : " La demande d'autorisation préalable ou d'autorisation provisoire est accompagnée des documents suivants : () 3° Pour les ressortissants étrangers, le document équivalant à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire, délivré depuis moins de trois mois par une autorité judiciaire ou administrative compétente de leur pays d'origine ou de provenance et accompagné, le cas échéant, d'une traduction en langue française ; () ". 
 11. Il résulte des dispositions précitées que pour accéder à une formation en vue d'acquérir l'aptitude professionnelle nécessaire à l'exercice d'activités privées de sécurité, les ressortissants étrangers doivent produire le document équivalant à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire, délivré depuis moins de trois mois par une autorité judiciaire ou administrative compétente de leur pays d'origine ou de provenance et accompagné, le cas échéant, d'une traduction en langue française. 
 12. Par ailleurs, l'article 25 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés stipule : " 1. Lorsque l'exercice d'un droit par un réfugié nécessiterait normalement le concours d'autorités étrangères auxquelles il ne peut recourir, les Etats contractants sur le territoire desquels il réside veilleront à ce que ce concours lui soit fourni, soit par leurs propres autorités, soit par une autorité internationale. / 2. La ou les autorités visées au paragraphe 1er délivreront ou feront délivrer sous leur contrôle, aux réfugiés, les documents ou les certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire. / 3. Les documents ou certificats ainsi délivrés remplaceront les actes officiels délivrés à des étrangers par leurs autorités nationales ou par leur intermédiaire, et feront foi jusqu'à preuve du contraire ". 
 13. Il ressort des écritures en défense que la Commission nationale d'agrément et de contrôle a refusé de délivrer à M. B une autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle aux métiers de la sécurité privée au motif qu'il n'a pas produit le document équivalant à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire, délivré depuis moins de trois mois par une autorité judiciaire ou administrative compétente de son pays d'origine ou de provenance et accompagné, le cas échéant, d'une traduction en langue française. 
 14. D'une part, le requérant fait valoir que la décision en litige est entachée d'erreur de fait dans la mesure où il n'a pas fait l'objet d'une condamnation pénale. Cependant, la décision attaquée n'est pas fondée sur un tel motif. Par suite, ce moyen est inopérant. 
 15. D'autre part, en raison même de leur statut, certaines personnes à qui la qualité de réfugié a été reconnue ne sont pas en mesure de bénéficier du concours des autorités de leur pays d'origine lorsque celui-ci est normalement nécessaire pour l'exercice de leurs droits. En l'espèce, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a expressément indiqué, dans un courrier du 7 mars 2022, que pour les faits survenus dans son pays d'origine, M. B " ne peut s'adresser aux autorités de ce pays compte tenu de la protection dont il bénéficie ". Dans ces conditions, et eu égard aux stipulations de l'article 25 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, le 3° de l'article R. 612-22 du code de la sécurité intérieure n'est pas applicable à une personne à qui a été reconnue la qualité de réfugié. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que la Commission nationale d'agrément et de contrôle a commis une erreur de droit. 
 16. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 17. Dans son mémoire en défense du 26 septembre 2023, dûment communiqué au requérant, le Conseil national des activités privées de sécurité demande à ce que le motif tiré de ce que M. B n'est pas titulaire d'un titre de séjour depuis au moins cinq ans, conformément au 4° bis de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure soit substitué au motif tiré de l'absence de production d'un document équivalent à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire. 
 18. Aux termes de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : () / 4° bis Pour un ressortissant étranger ne relevant pas de l'article L. 233-1 du même code, s'il n'est pas titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour ; () ".  
 19. Il ressort du relevé de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) produit en défense que M. B a obtenu une carte de résident le 5 octobre 2021. Ainsi, il est constant qu'à la date à laquelle son recours préalable a été rejeté, soit le 10 juillet 2022, il ne remplissait pas la condition prévue au 4° bis de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, faute de détenir un titre de séjour depuis au moins cinq ans. Dans ces conditions, dès lors que le requérant a été mis à même, par la seule communication du mémoire en défense, de présenter ses observations sur la substitution demandée et que celle-ci ne le prive d'aucune garantie procédurale, il y a lieu d'y procéder dans la mesure où la Commission nationale d'agrément et de contrôle aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. 
 20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions implicites de la commission locale d'agrément et de contrôle Est et de la Commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. L'Etat n'est pas partie à l'instance qui oppose M. B au Conseil national des activités privées de sécurité, établissement public administratif doté de la personnalité juridique. Il s'ensuit que les conclusions tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros à verser à Me Lukec sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont en tout état de cause mal dirigées et ne peuvent qu'être rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au Conseil national des activités privées de sécurité et à Me Lukec. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Valérie Zancanaro, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 O. Rousset      
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2201933