TA67 · 1ère chambre — 20 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mars 2022, le 10 août 2023 et le 16 octobre 2023, M. A B doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision de la préfète de la Haute-Saône, révélée par la lettre notifiée le 19 octobre 2021, portant refus de titularisation ; 
 2°)  d'annuler l'arrêté ministériel du 25 octobre 2021 portant radiation des cadres suite à licenciement pour insuffisance professionnelle ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de le titulariser dans le grade d'attaché administratif, de le réintégrer dans les cadres du ministère de l'intérieur et de procéder à la reconstitution de sa carrière en lui versant le traitement mensuel qu'il aurait dû percevoir si les décisions illégales de refus de titularisation et de radiation des cadres n'étaient pas intervenues ; 
 4°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de procéder à l'effacement sans délai de tous les documents à connotation négative dans son dossier personnel ; 
   
 5°) de condamner l'État à lui payer une indemnité égale aux trois quarts du traitement brut afférent au dernier mois d'activité au ministère de l'intérieur multiplié par le nombre d'années de services valables pour la retraite dans la limite de quinze ans de services, même en cas d'annulation de l'arrêté n° U13256220327129 portant radiation des cadres suite à licenciement pour insuffisance professionnelle du 25 octobre 2021 ; 
 6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros au titre des frais du présent litige.  
 Il soutient que : 
 En ce qui concerne les moyens communs aux deux décisions attaquées :  
 - les décisions attaquées sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation, d'erreur de fait et d'erreur de droit ;  
 - elles sont entachées de vice de procédure dès lors que la procédure contradictoire devant la commission nationale paritaire n'a pas été respectée ;  
 - il a été victime de discrimination en raison de ses convictions supposées du fait de ses origines russes ;   
 En ce qui concerne la décision préfectorale de refus de titularisation :  
 - elle est entachée d'un vice de forme dès lors qu'elle n'est pas datée ;  
 - il n'est pas justifié de la compétence de son signataire ;  
 - elle n'est pas motivée ;   
 En ce qui concerne l'arrêté ministériel portant radiation des cadres :  
 - il est entaché de vice de forme en l'absence du nom et du prénom de son signataire ;  
 - il n'est pas justifié de la compétence de son signataire ; 
 - il n'est pas motivé.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 juillet 2023 et le 3 octobre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - les conclusions nouvelles tendant au versement d'une indemnité en exécution de l'article 3 de l'arrêté attaqué sont irrecevables ;  
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration,  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983,  
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984,  
 - le décret n° 85-986 modifié relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions,  
 - le décret n° 94-874 du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'État et de ses établissements publics,  
 -  le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, 
 - le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d'administration de l'État,  
 - le décret n° 2019-86 du 8 février 2019 relatif aux instituts régionaux d'administration,  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jordan-Selva, 
 - et les conclusions de Mme Lecard, rapporteure publique.  
 Les parties, régulièrement convoquées, n'étaient ni présentes ni représentées.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A B était lauréat du concours des instituts régionaux d'administration de Metz. A l'issue de sa scolarité, il a été affecté à la préfecture de la Haute-Saône à compter du 1er mars 2021 en qualité d'élève, puis à compter du 1er mai 2021 en qualité d'attaché d'administration de l'État stagiaire. Il demande l'annulation de la décision de refus de titularisation notifiée le 19 octobre 2021 et l'annulation de l'arrêté du ministre de l'intérieur portant licenciement pour insuffisance professionnelle et radiation des cadres.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de refus de titularisation notifiée le 19 octobre 2021 :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article premier du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " () peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'État et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : () / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée a été signée par M. D C, administrateur civil hors classe, nommé sous-directeur des personnels à la direction des ressources humaines du ministère de l'intérieur pour une durée de trois ans, par arrêté du 29 mars 2021. En application des dispositions précitées du décret du 27 juillet 2005, M. C était compétent pour signer, au nom du ministre de l'intérieur, la décision en litige portant refus de titularisation. Par suite le moyen tiré du vice de compétence manque en fait et doit être écarté.   
 4. En deuxième lieu, la circonstance que la décision attaquée ne soit pas datée est sans incidence sur sa légalité. 
 5. En troisième lieu, un agent public qui a, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. 
 6. Il en résulte d'une part, que si la nomination dans un corps en qualité de fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Ainsi, la décision refusant, au terme du stage, de le titulariser n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait, pour lui, un droit, ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Par suite, la décision en litige, qui ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire, n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision contestée doit être écarté comme inopérant.  
 7. Il résulte, d'autre part, de ce qui a été dit aux points 5 et 6 qu'alors même que la décision de ne pas titulariser le requérant en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne, elle n'est pas - sauf à revêtir le caractère d'une mesure disciplinaire - au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de faire valoir ses observations ou de prendre connaissance de son dossier, et n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et les règlements. En l'espèce, la décision contestée, qui est fondée sur l'insuffisance professionnelle de M. B, ne revêt pas un caractère disciplinaire. Par suite, le requérant ne saurait utilement soutenir que le principe du contradictoire a été méconnu. Le moyen est écarté. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 7 du décret du 7 octobre 1994 : " Le fonctionnaire stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. / La décision de licenciement est prise après avis de la commission administrative paritaire prévue à l'article 29 du présent décret, sauf dans le cas où l'aptitude professionnelle doit être appréciée par un jury. () Il n'est pas versé d'indemnité de licenciement. " Aux termes de l'article 3 du décret du 17 octobre 2011, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les attachés d'administration de l'État participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ministérielles et interministérielles. / A ce titre, ils sont chargés de fonctions de conception, d'expertise, de gestion, ou de pilotage d'unités administratives. / Ils ont vocation à être chargés de fonctions d'encadrement. / Ils peuvent également exercer des fonctions de sélection, de formation, d'orientation ou de conseil technique. / Ils peuvent être chargés de fonctions de traitement de l'information. / Ils peuvent être chargés de concevoir et d'utiliser des outils documentaires ainsi que de missions de rédaction, de traduction et publication. / Ils peuvent être appelés à remplir les fonctions d'ordonnateur secondaire. () " Aux termes de l'article 48 du décret du 8 février 2019 : " Pendant les deux premiers mois de la seconde période probatoire, l'élève est accompagné dans sa prise de poste par l'institut régional d'administration dont il relève. Il bénéficie à ce titre d'un suivi individualisé qui comporte une période de formation complémentaire au sein de l'institut où il a effectué sa première période probatoire selon des modalités définies par un arrêté du ministre chargé de la fonction publique. " et aux termes de l'article 49 de ce même décret : " A l'issue de ces deux mois, l'élève est nommé en qualité de stagiaire et affecté selon les modalités prévues par le décret portant dispositions statutaires du corps d'accueil. / Sa formation se poursuit selon des modalités qui sont fixées par une convention passée entre l'institut où il a accompli sa première période probatoire et l'administration dans laquelle il a été affecté. Elle comprend des actions ayant pour objet l'adaptation à l'emploi occupé, auxquelles participent les instituts régionaux d'administration. / Au cours de cette période, le stagiaire bénéficie, en accord avec son employeur, d'un accompagnement personnalisé qui peut prendre la forme d'un tutorat. ". 
 9. L'institution d'un stage avant la titularisation de l'agent a pour objet de permettre à l'autorité investie du pouvoir de nomination de vérifier à l'issue d'une période prédéterminée, éventuellement prolongée, que l'agent possède les aptitudes suffisantes pour occuper les fonctions correspondant à son cadre d'emplois. Le licenciement d'un fonctionnaire stagiaire pour insuffisance professionnelle ne peut légalement intervenir, au terme de la durée de stage, que lorsque ce stage a permis l'exercice par le stagiaire, d'une manière prépondérante, des fonctions pour lesquelles il a été recruté. Enfin, tout fonctionnaire stagiaire a le droit d'accomplir son stage dans des conditions lui permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné. 
 10. Le requérant soutient que son stage ne s'est pas déroulé dans des conditions satisfaisantes au motif qu'il n'a pas bénéficié d'une formation adaptée ni d'un accompagnement approprié. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de la commission administrative paritaire et du compte rendu de l'entretien conduit le 2 septembre 2021 par la préfète de la Haute-Saône, que le requérant a bénéficié d'un accompagnement de la part de tuteurs et de sa hiérarchie, que ceux-ci lui ont régulièrement donné les explications juridiques requises afin d'acquérir les compétences attendues pour la réalisation de ses missions et qu'il a bénéficié chaque mois pendant ses six mois de stage d'un entretien avec ses responsables hiérarchiques pour l'accompagner dans sa prise de poste et réadapter ses missions en réponse à ses difficultés. Il ressort également des pièces du dossier que face aux difficultés rencontrées par M. B, certaines missions lui ont été retirées et les tâches qui lui ont été confiées ont été considérablement allégées par rapport aux attendus initiaux figurant dans la fiche de poste. Si le requérant soutient que le poste sur lequel il a été affecté, nécessitant des compétences techniques et juridiques, n'était pas compatible avec son profil généraliste, il ne ressort pas des pièces du dossier que les missions confiées à l'intéressé, telles que décrites dans la fiche de poste, ne correspondaient pas aux compétences attendues de la part d'un attaché d'administration de l'État. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir qu'il n'aurait pas bénéficié de conditions de stage satisfaisantes. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.    
 11. En cinquième lieu, s'il appartient à l'autorité chargée du pouvoir de nomination d'apprécier, en fin de stage, l'aptitude d'un stagiaire à l'emploi pour lequel il a été recruté, la décision qu'elle prend ne doit pas reposer sur des faits matériellement inexacts, une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation, ni être entachée de détournement de pouvoir. 
 12. L'insuffisance professionnelle peut résulter d'une manière de servir qui, prise dans son ensemble, révèle l'incapacité de l'agent à accomplir correctement les missions qui lui sont confiées dans le cadre normal de ses fonctions ou, s'agissant d'un stagiaire, des fonctions auxquelles il peut être appelé. Si, dans l'appréciation de cette insuffisance professionnelle, les compétences techniques sont déterminantes, il appartient au juge d'apprécier plus globalement la façon dont l'agent a exercé ses fonctions, soit sa manière de servir et son comportement général dans ses relations de travail, et ce, même si les faits en cause seraient de nature à caractériser des fautes disciplinaires.  
 13. En l'espèce, pour refuser de titulariser M. B à l'issue de son stage, l'administration s'est fondée sur le fait que les aptitudes professionnelles et la manière de servir de l'intéressé au cours des six mois de stage effectués à la préfecture de la Haute-Saône n'étaient pas satisfaisantes ni même en voie d'amélioration. Il ressort notamment des pièces du dossier que M. B a rapidement rencontré d'importantes difficultés dans la réalisation des tâches qui lui étaient confiées en qualité de chargé de mission au sein du bureau des migrations et de l'intégration et qu'une partie substantielle des travaux demandés, tels que la rédaction de mémoires en défense ou le suivi du tableau recensant les procédures contentieuses en cours, n'étaient pas réalisés dans les délais impartis ou conformément aux consignes données, obligeant ses collègues et sa hiérarchie à les finaliser à sa place. En dépit de la réitération régulière des explications nécessaires à la bonne réalisation des missions confiées, M. B a manqué de diligence et de rigueur dans l'exécution de son travail de sorte que certaines missions contenues dans la fiche de poste ont dû lui être retirées. Les pièces versées par le ministre en défense révèlent par ailleurs les importantes difficultés manifestées par l'intéressé pour adopter le comportement attendu d'un attaché d'administration et respecter notamment le devoir de neutralité et de réserve qui lui incombe. Si M. B nie avoir fait publiquement part de ses opinions personnelles ou soutient que certains de ses propos ont été mal interprétés, il ressort des pièces du dossier que certaines déclarations de l'intéressé concernant des sujets géopolitiques ont provoqué un sentiment de malaise parmi ses collègues en raison de leur incompatibilité avec les valeurs républicaines et que, par ailleurs, sa supérieure hiérarchique a pu légitimement interpréter comme une menace les déclarations faites par l'intéressé au cours de l'entretien du 24 août 2021 sur le fait qu'ils allaient devoir " régler leurs comptes et s'expliquer ". Ces faits révèlent l'incapacité de l'agent à accomplir correctement les missions qui lui sont confiées dans le cadre normal de ses fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non une carence ponctuelle dans l'exercice de ses fonctions. Par suite, au regard de l'ensemble de ces éléments, la décision attaquée n'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts et n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.  
 14. En sixième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B aurait fait l'objet de discrimination. Ce moyen doit être écarté.  
 15. En septième et dernier lieu, à la supposer établie, l'illégalité de la décision accordant à M. B le bénéfice d'une indemnité est sans incidence sur la légalité de la décision de ne pas le titulariser. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision de non-titularisation de M. B doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté portant licenciement et radiation des cadres :  
 17. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de  
 celui-ci. ". Si l'arrêté du 25 octobre 2021 comporte la signature de son auteure et précise sa qualité de cheffe du bureau des personnels administratifs au sein de la sous-direction des personnels du ministère de l'intérieur, il ne comporte pas la mention de son nom ni de son prénom. Le requérant est par suite fondé à soutenir que la décision en litige est entachée d'un vice de forme. Par suite, l'arrêté ministériel doit être annulé pour ce motif, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de légalité externe et alors que les moyens de légalité interne, communs deux décisions attaquées, doivent être écartés pour les motifs énoncés aux points 8 à 15.  
 Sur les conclusions tendant au paiement de l'indemnité prévue à l'article 3 de l'arrêté ministériel portant radiation des cadres :  
 18. M. B demande, dans le dernier état de ses écritures, la condamnation de l'État à lui payer l'indemnité prévue à l'article 3 de l'arrêté ministériel dont il demande l'annulation. Toutefois, ses conclusions tendant au paiement d'une somme d'argent en exécution d'un acte administratif ont été présentées pour la première fois par mémoire enregistré le 10 août 2023, ont été présentées plus de deux mois après l'enregistrement de la requête. Elles présentent le caractère de conclusions nouvelles relevant d'un litige distinct de celles présentées dans la demande initiale. La fin de non-recevoir opposée par le ministre en ce sens doit être accueillie et ces conclusions doivent être, par suite, rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :   
 19. Alors que les conclusions à fin d'annulation de la décision de refus de titularisation ont été rejetées et qu'aucun des moyens de légalité interne dirigés contre l'arrêté ministériel portant licenciement et radiation des cadres n'est fondé, l'annulation de cet arrêté pour vice de forme n'implique pas qu'il soit enjoint au ministre de titulariser le requérant, ni de le réintégrer, ni de procéder à la restitution de sa carrière. Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de telles conclusions, cette annulation n'implique pas davantage qu'il soit enjoint à l'administration de procéder à l'effacement de documents contenus dans le dossier personnel du requérant. Les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'État une somme demandée par le requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté ministériel du 25 octobre 2021 est annulé.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera adressée à la préfète de la Haute-Saône.  
 Délibéré après l'audience du 21 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente, 
 Mme Jordan-Selva, première conseillère,  
 Mme Vicard, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 S. JORDAN-SELVA 
 La présidente, 
 A. DULMET 
 Le greffier,  
  P. SOUHAIT  
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,