TA45 · 2ème chambre — 13 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 15 juin 2022 et le 30 janvier 2023, M. A B, représenté par Me Elgani, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 9 mai 2022 par lequel le maire de la commune de Châteaudun a refusé de lui délivrer un permis de construire une extension d'un entrepôt existant ; 
 2°) d'enjoindre au maire de réexaminer sa demande dans un délai de 15 jours et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Châteaudun la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté est entachée d'incompétence en l'absence d'arrêté de délégation de signature dûment publié ou affiché et transmis ; 
 - il est insuffisamment motivé ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article UC 2 est entaché d'erreur d'appréciation en ce que le projet n'est pas incompatible avec le milieu environnement existant, l'architecte des bâtiments de France ayant d'ailleurs rendu un avis favorable au projet ;  
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article UC 3 est entaché d'erreur d'appréciation en ce que, d'une part, le projet n'engendre pas un accroissement du trafic et, d'autre part, le maire n'établit pas que l'accès serait inadapté aux usages de l'extension projetée ; 
 - l'arrêté porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - l'arrêté porte atteinte au principe de neutralité des services publics en ce qu'il a soutenu l'équipe municipale sortante avant l'élection du maire nouvellement élu. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 20 septembre 2022, la commune de Châteaudun conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, la décision pouvait être légalement fondée sur la méconnaissance de l'article UC 11 et sur la circonstance que, le projet ayant fait l'objet d'un changement de destination, M. B était tenu de solliciter un permis de construire portant sur l'extension projetée et le changement de destination. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gasnier, rapporteur 
 - les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 9 mai 2022, le maire de Châteaudun a refusé de délivrer à M. B un permis de construire une extension d'un entrepôt existant portant sa surface de 324 m² à 506,47 m², sur une parcelle cadastrée AI 252 située sur le territoire de la commune de Châteaudun (Eure-et-Loir). M. B demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les motifs retenus par l'arrêté attaqué : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article UC.3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Dunois, applicable au projet : " () Toute opération doit prendre le minimum d'accès sur les voies publiques. / Les accès doivent être adaptés à l'opération et être aménagés de façon à apporter la moindre gêne à la circulation () ". 
 3. Il résulte des motifs de la décision attaquée, tels qu'éclairés par les écritures de la commune en défense, que, pour refuser le permis de construire en litige, le maire s'est fondé sur le caractère inadapté de la voie de desserte pour le trafic de poids-lourds engendré par l'activité existante de M. B, laquelle sera accrue par l'extension de l'entrepôt projetée. La commune relève également en défense, au soutien de ce motif, que le projet est situé à proximité d'une zone exposée à des risques d'effondrement liée à la présence de cavités souterraines. 
 4.  Il ressort du dossier de demande de permis de construire que l'entrepôt existant stocke des équipements et du mobilier pour le secteur de la restauration et de la boulangerie. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies jointes au permis de construire ainsi que celles produites par la commune, que l'activité actuellement exercée par M. B génère un trafic de véhicules poids-lourds, dont plusieurs sont stationnés sur la parcelle. Le projet d'extension de cet entrepôt sera donc nécessairement de nature à accroitre ou, à tout le moins, à maintenir le trafic existant de tels véhicules. Toutefois, si la commune fait valoir l'existence d'une gêne pour la circulation publique, elle n'établit pas que l'accès entre la voie publique et la parcelle serait insuffisamment dimensionné pour le passage des poids-lourds. Elle ne produit, par ailleurs, aucun élément établissant l'existence d'un trafic dense sur la RD 927 ou d'une dangerosité de l'accès à la voie publique desservant cette route départementale. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la seule présence d'un mur de soutènement et d'une chambre de tirage en contrebas de celui-ci rendrait l'accès à la parcelle inadapté pour la circulation de quelques poids-lourds. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que le chemin de desserte de plusieurs maisons d'habitation, situé en contrebas du mur de soutènement de la RD 927, ne sera emprunté qu'au niveau de l'accès au terrain d'assiette du projet qui est situé en tête de ce chemin de sorte que les éventuels poids-lourds ne seront pas amenés à circuler sur l'ensemble de ce chemin. Enfin, à supposer-même que le projet serait exposé à un risque d'effondrement lié à la présence de cavités souterraines, ce qui n'est au demeurant pas établi par les pièces du dossier, un tel motif est sans lien avec le motif de refus tiré de la méconnaissance de l'article UC 3 qui ne concerne que l'accès à la parcelle d'implantation du projet. M. B est dès lors fondé à soutenir que le caractère inadapté de l'accès à sa parcelle n'est, en l'état des pièces du dossier, pas établi. Par suite, en refusant le permis de construire sollicité sur le fondement de l'article UC3, le maire a commis une erreur d'appréciation.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article UC.2 du règlement du PLUi : " () Les constructions à vocation artisanale ou industrielle doivent mettre en œuvre toutes dispositions pour les rendre compatibles avec le milieu environnant () ". 
 6. Il résulte de l'instruction que le maire s'est également fondé, pour rejeter la demande de M. B, sur la circonstance que le projet n'était pas compatible avec le milieu environnant compte tenu du trafic de poids-lourds qu'il engendre. Toutefois, d'une part, les dispositions du PLUi n'interdisent pas, par principe, les constructions à destination industrielle et notamment à usage d'entrepôt. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la destination même de l'extension projetée serait incompatible avec le milieu environnant qui n'est pas exclusivement pavillonnaire. Dans ces conditions, en se fondant sur ces dispositions pour refuser de délivrer le permis de construire, le maire a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.  
 7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen soulevé par M. B n'est de nature à entrainer l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 En ce qui concerne les substitutions de motifs opposées par la commune en défense : 
 8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. En premier lieu, d'une part, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.  
 10. D'autre part, en vertu du c) de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme, sont soumis à la délivrance d'un permis de construire " Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ". Selon l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R.* 421-14 à R.* 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 ; pour l'application du présent alinéa, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28 () ". 
 11. Enfin, aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Équipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire ". Aux termes de l'article R. 151-28 du même code : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / 1° Pour la destination " exploitation agricole et forestière " : exploitation agricole, exploitation forestière ; / 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; / 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, autres équipements recevant du public ; / 5° Pour la destination " autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire " : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne ". 
 12. La commune de Châteaudun soutient que M. B aurait réalisé un changement de destination sans autorisation d'urbanisme. Elle fait valoir que le bâtiment était à usage de hangar et de remise et qu'un relevé de propriété cadastral antérieur ne faisait pas état de l'existence d'un entrepôt industriel. 
 13. Toutefois, la commune n'établit pas, par ces seules allégations, que la destination du bâtiment en litige aurait changé par rapport à celle qui prévalait avant les travaux exécutés par M. B, au regard des cinq destinations figurant à l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme. En particulier, la commune ne précise pas la destination, au sens de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, dont relevait le bâtiment à usage de dépôt et de remise. Dès lors, il n'est pas établi que M. B aurait réalisé un changement de destination sans autorisation d'urbanisme. Par suite, la commune n'est pas fondée à prétendre que, en application de la règle rappelée au point 9 du présent jugement, elle devait refuser le délivrer le permis de construire en litige. 
 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article UC 11 du règlement du PLUi : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que, si le projet est situé dans le périmètre de protection de plusieurs monuments historiques, il s'implante dans un quartier essentiellement pavillonnaire ne présentant pas d'intérêt particulier. Or, d'une part, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le projet serait en situation de covisibilité avec les monuments historiques alentours ou qu'il porterait atteinte aux perspectives monumentales, l'architecte des bâtiments de France, saisi du dossier, n'ayant d'ailleurs pas émis d'avis défavorable. D'autre part, comme indiqué au point 6, si le secteur d'implantation du projet est essentiellement pavillonnaire, le règlement du PLUi n'interdit pas l'édification de construction à usage industriel de sorte que cette seule circonstance ne saurait, à elle-seule, caractériser une atteinte au caractère des lieux avoisinants. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet ne porte que sur une extension de 182,47 m² d'un bâtiment existant dont la hauteur maximale au faitage n'excèdera pas 8 mètres et qui s'insère en fond de parcelle de sorte que sa visibilité sera limitée. Pour l'ensemble de ces motifs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet serait de nature à porter atteinte au caractère des lieux avoisinants.  
 16. Dès lors, les substitutions de motifs sollicitées par la commune de Châteaudun doivent être écartées. 
 Sur les conclusions à fins d'injonction : 
 17. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ". 
 18. Les motifs du présent jugement impliquent de faire droit à la demande d'injonction de réexamen présentée par le requérant. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au maire de Châteaudun de réexaminer la demande de permis de construire de M. B, à l'aune des règles applicables à la date du refus initial dans les conditions prévues à l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais d'instance : 
 19. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Châteaudun une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 9 mai 2022 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Châteaudun de réxaminer la demande de permis de construire de M. B dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune de Châteaudun versera à M. B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de M. B tendant à assortir l'injonction prononcée d'une astreinte sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Châteaudun. 
 Délibéré après l'audience du 30 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Lacassagne, président, 
 M. Lombard, premier conseiller, 
 M. Gasnier, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 Paul GASNIER 
 Le président, 
 Denis LACASSAGNELa greffière, 
 Marie-Josée PRÉCOPE 
 La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.