TA38 · 3ème Chambre — 15 juillet 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 mars 2022 et 16 septembre 2024 sous le n°2202038, la société Isère fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le titre de recette n°6/2022 émis le 25 janvier 2022 par le département de l'Isère en vue de recouvrer la somme de 580 956,46 euros correspondant à une pénalité infligée pour retard de déploiement du réseau au titre de l'année 2020 ; 
 2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ou, à défaut, de minorer le montant dû et de la décharger partiellement ; 
 3°) de rejeter les conclusions reconventionnelles présentées par le département de l'Isère tendant au versement d'intérêts au taux légal ; 
 4°) de mettre à la charge du département de l'Isère, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 2 000 euros. 
 La société Isère fibre soutient que : 
 -le titre de recettes attaqué méconnaît le 4° de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales en ce qu'il n'est pas démontré que le bordereau de ce titre est signé ; 
 -le titre de recettes attaqué a été signé par une autorité incompétente eu égard à l'illégalité de l'arrêté de délégation de signature qui ne revêt pas un caractère partiel ; 
 -faute de lui avoir adressé une mise en demeure et de l'avoir mise à même de discuter des griefs et du montant de la pénalité, le département de l'Isère a méconnu les droits de la défense ; la mise en demeure datée du 22 décembre 2021 ne mentionne aucun délai d'exécution ; 
 -la pénalité n'est pas fondée dès lors qu'en vertu de l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP, le retard de déploiement a vocation à être apprécié exclusivement en comparant le nombre de sites inscrits comme déployés au sens du fichier IPE par rapport au nombre de sites prévus et non au regard d'une réception de travaux et qu'il n'est pas démontré que certaines prises renseignées comme étant déployées dans le fichier IPE ne satisferaient pas à l'exigence de continuité optique ; 
 -le montant de la pénalité n'est pas fondé dès lors que le nombre de sites inscrits en " Etat immeuble = déployé " dans le fichier IPE s'élève à 103 265 au 31 décembre 2020 ; 
 -les conclusions reconventionnelles du département tendant au versement d'intérêts moratoires sont infondées eu égard au caractère suspensif du recours. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 août 2023 et 21 mai 2025, ce dernier non communiqué, le département de l'Isère représenté par Me Guellier conclut :  
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à ce que la société Isère fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre contesté, à compter de la notification de ce titre et jusqu'à son paiement ; 
 3°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Isère fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Le département de l'Isère fait valoir que le titre de recette litigieux a été retiré et remplacé par un nouveau titre émis le 19 juillet 2022 et que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 26 août 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 16 septembre 2024. 
 Une séance orale d'instruction s'est tenue le 8 avril 2025 dans les conditions prévues par l'article R. 625-1 du code de justice administrative.  
 Lors des cette séance, ont été entendues les observations de : 
 - Me Feldman, MM. Delacour, M'Hari, Derval pour la société Isère Fibre 
 - Me Guellier, Me Chazaud, MM. Terlin et Godin pour le département de l'Isère. 
 Une lettre a été adressée le 9 avril 2025 à la société Isère Fibre l'invitant, sur le fondement des dispositions de l'article R.612-5-1 du code de justice administrative, à confirmer expressément le maintien de sa requête. 
 Par une lettre enregistrée le 6 mai 2025, la société Isère Fibre a déclaré maintenir sa requête. 
 Par un mémoire enregistré le 23 avril 2025, la société Isère Fibre a produit le diaporama projeté lors de la séance orale d'instruction. 
 Par un courrier du 22 mai 2025, le tribunal a, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties qu'il était susceptible de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions du département de l'Isère tendant au paiement des intérêts au taux légal dès lors qu'une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre (CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure, n° 49241). 
 Par un mémoire enregistré le 27 mai 2025, la société Isère Fibre a présenté des observations en réponse au moyen soulevé d'office. 
 II. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er octobre 2022, 23 août 2024 et le 16 septembre 2024 sous le n°2206379, la société Isère fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de recette n°22/2022 émis le 19 juillet 2022 par le département de l'Isère en vue du recouvrement de la somme de 580 956,46 euros correspondant à une pénalité infligée pour retard de déploiement du réseau au titre de l'année 2020 ; 
 2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ou, à défaut, de minorer le montant dû et de la décharger partiellement ; 
 3°) de rejeter les conclusions reconventionnelles présentées par le département de l'Isère tendant au versement d'intérêts au taux légal ; 
 4°) de mettre à la charge du département de l'Isère, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 2 000 euros. 
 La société Isère fibre soutient que : 
 -le titre de recettes attaqué a été signé par une autorité incompétente eu égard à l'illégalité de l'arrêté de délégation de signature qui ne revêt pas un caractère partiel ; 
 -le titre ne comporte pas l'exposé des bases de calcul de la créance ; 
 -faute de lui avoir adressé une mise en demeure et de l'avoir mise à même de discuter des griefs et du montant de la pénalité, le département de l'Isère a méconnu les droits de la défense ; la mise en demeure datée du 22 décembre 2021 ne mentionne aucun délai d'exécution ; 
 -la pénalité n'est pas fondée dès lors qu'en vertu de l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP, le retard de déploiement a vocation à être apprécié exclusivement en comparant le nombre de sites inscrits comme déployés au sens du fichier IPE par rapport au nombre de sites prévus et non au regard d'une réception de travaux et qu'il n'est pas démontré que certaines prises renseignées comme étant déployées dans le fichier IPE ne satisferaient pas à l'exigence de continuité optique ; 
 -le montant de la pénalité n'est pas fondé dès lors que le nombre de sites inscrits en " Etat immeuble = déployé " dans le fichier IPE s'élève à 103 265 au 31 décembre 2020 ; 
 -les conclusions reconventionnelles du département tendant au versement d'intérêts moratoires sont infondées eu égard au caractère suspensif du recours. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 septembre 2023 et le 13 septembre 2024, le département de l'Isère représenté par Me Guellier conclut :  
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à ce que la société Isère fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre contesté, à compter de la notification de ce titre et jusqu'à son paiement, ainsi qu'au paiement de la capitalisation des intérêts ; 
 3°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Isère fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Le département de l'Isère fait valoir que le moyen tiré du défaut d'indication des bases de liquidation est irrecevable en application de la jurisprudence du Conseil d'Etat du 20 février 1953 Société Intercopie et que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Un courrier a été adressé le 9 avril 2025 aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. 
 Une séance orale d'instruction s'est tenue le 8 avril 2025 dans les conditions prévues par l'article R. 625-1 du code de justice administrative.  
 Lors des cette séance, ont été entendues les observations de : 
 - Me Feldman, MM. Delacour, M'Hari, Derval pour la société Isère Fibre 
 - Me Guellier, Me Chazaud, MM. Terlin et Godin pour le département de l'Isère. 
 Par un mémoire enregistré le 23 avril 2025, la société Isère Fibre a produit le diaporama projeté lors de la séance orale d'instruction. 
 Par un mémoire enregistré le 23 avril 2025, le département de l'Isère a produit le diaporama projeté lors de la séance orale d'instruction. 
 Par un mémoire enregistré le 27 avril 2025, la société Isère Fibre conclut aux mêmes fins que la requête. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée le 13 mai 2025, par l'avis d'audience du même jour. 
 Un mémoire présenté pour le département de l'Isère a été enregistré le 13 mai 2025 et n'a pas été communiqué. 
 Par un courrier du 22 mai 2025, le tribunal a, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties qu'il était susceptible de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions du département de l'Isère tendant au paiement des intérêts au taux légal dès lors qu'une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre (CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure, n° 49241). 
 Par un mémoire enregistré le 27 mai 2025, la société Isère Fibre a présenté des observations en réponse au moyen soulevé d'office. 
 Vu : 
 - les décisions attaquées ; 
 - les autres pièces des dossiers ; 
 Vu le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Triolet, présidente rapporteure, 
 - les conclusions de M. Callot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Feldman, représentant la société Isère fibre, et de Me Guellier, représentant le département de l'Isère. 
 Une note en délibéré présentée pour le département de l'Isère, dans l'instance n°2206379, a été enregistrée le 4 juin 2025. 
 Une note en délibéré présentée pour la société Isère fibre, dans l'instance n°2206379, a été enregistrée le 19 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Dans le cadre de son projet de développement d'un réseau d'initiative publique, visant à établir un réseau de communications électroniques à très haut débit, le département de l'Isère a conclu avec la société SFR Collectivités, à laquelle s'est substituée la société Isère fibre, une convention de délégation de service public (DSP) entrée en vigueur le 1er janvier 2017 pour une durée de 25 ans. Par un courrier du 22 décembre 2021, le département de l'Isère a mis en demeure la société Isère fibre de remédier à plusieurs manquements à ses engagement et objectifs contractuels. Ce courrier informait également la société Isère fibre du montant de la pénalité due au titre de l'année 2020 à raison de l'écart constaté entre le nombre de sites raccordables prévus par l'annexe n°16 à la convention de DSP et le nombre nul de site ayant fait l'objet d'une réception des travaux de raccordement par le département. Le 25 janvier 2022, le département de l'Isère a émis un titre de recettes d'un montant de 580 956,46 euros correspondant à cette pénalité. Ce titre de recettes a été retiré et remplacé par le titre de recette titre de recette n°22/2022 émis le 19 juillet 2022 dont la société Isère fibre demande l'annulation. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes n°2202038 et 2206379 concernent la même pénalité infligée par le département de l'Isère à son délégataire, la société Isère fibre, dans le cadre de l'exécution de la convention de délégation de service public pour le financement, la conception, la réalisation et l'exploitation du réseau d'initiative publique départemental très haut débit de l'Isère. Ces requêtes présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement. 
 Sur la requête n°2202038 : 
 3. Le juge saisi d'un recours dirigé contre un titre exécutoire doit se prononcer au vu des circonstances de droit et de fait existant à la date de sa décision. Il en résulte que si le titre exécutoire attaqué est rapporté par l'autorité compétente avant que le juge ait statué, il n'y a pas lieu pour celui-ci, que ce retrait ait ou non acquis un caractère définitif, de se prononcer sur le mérite de la demande dont il est saisi. 
 4. Postérieurement à l'introduction de la requête n°2202038, le département a retiré le titre de recettes émis le 25 janvier 2022 et l'a remplacé par un nouveau titre émis le 19 juillet 2022, faisant l'objet de la requête n°2206379. Il s'ensuit qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre le titre de recettes émis le 25 janvier 2022. 
 Sur la requête n°2206379 : 
 En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation et de décharge totale ou partielle 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L.3221-3 du code général des collectivités territoriales : " () Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services. ". 
 6. Le titre de recette litigieux est signé par Mme A, directrice générale des services, qui, en vertu d'un arrêté du 30 septembre 2021, disposait d'une délégation de signature du président du conseil départemental à effet de signer " tous les actes concernant les affaires du département de l'Isère à l'exception des rapports et communications au conseil départemental et à la commission permanente ". Cette délégation comporte des exceptions et ne peut, dès lors, être regardée comme une délégation illégale en ce qu'elle serait totale. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit par suite être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 8. Si l'objet du titre de recette " annule et remplace le titre 2022/6 DSP Isère THD pénalités retard deploy " était tronqué, il n'est toutefois pas contesté qu'il était accompagné d'un document intitulé " état liquidatif - pénalités " indiquant les références complètes du titre annulé ainsi que du courrier du 22 décembre 2021. Ce dernier précisait les manquements de la société requérante en ce qui concerne le nombre de sites déployés au 31 décembre 2020 et les modalités de calcul de la pénalité correspondante. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'aurait pas été régulièrement informée des bases et éléments de calcul de la créance. 
 9. En troisième lieu, l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP cité au point 11 prévoit que, par dérogation au premier paragraphe de cet article, les pénalités infligées en cas de retard de déploiement du réseau sont dues de plein droit à compter de la constatation du retard et n'ont pas à être précédées d'une mise en demeure du délégataire de se conformer à ses obligations contractuelles.  
 10. Le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense en l'absence de mise en demeure doit en tout état de cause être écarté. Par ailleurs, en informant, par courrier du 22 décembre 2021, le délégataire de la pénalité encourue du fait de l'absence de travaux ayant donné lieu à réception, le département n'a pas entendu se soumettre volontairement à la formalité de mise en demeure préalable en ce qui concerne la pénalité relative au retard de déploiement du réseau. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de ce courrier doit être écarté. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1.4.11.2 de la convention de DSP : " Des pénalités pourront être appliquées en cas de manquement du Délégataire aux objectifs fixés dans la Convention de délégation et après mise en demeure conformément aux dispositions de l'article 1.4.11.1, le tout sans préjudice de l'obligation du Délégataire de mettre en œuvre toutes solutions de nature à résoudre le ou les manquements constaté(s). Elles seront dues à compter du retard reproché et dument constaté par le Délégant. / Les pénalités sont calculées en fonction du nombre de jours ou d'heures de retard selon le cas. /Les pénalités suivantes sont appliquées : / Pour les pénalités liées à la construction du Réseau : / En cas de retard de déploiement du Réseau constaté au 31 décembre de 1'année n, en comparant le nombre de Sites " EtatImmeuble = DEPLOYE " au sens du fichier IPE par rapport au nombre de Sites prévues en année n du calendrier figurant en annexe n° 16 (" nombre de Sites Raccordables ZAPM "). Pour le calcul des pénalités, ce nombre de Sites est ajusté annuellement dans la limite de +1 %, au regard de la densification du Réseau constatée au moment de la validation de l'APD. En cas de constatation du retard au 31 décembre de l'année n, le Délégataire bénéficiera d'un délai de deux (2) mois pour corriger l'écart entre le fichier IPE et le nombre de Sites prévues au calendrier. A l'issue de ce délai de deux (2) mois, le Délégataire se verra pénaliser des montants suivants :  / Ecart ( 2% : pas de pénalités / Ecart compris entre 2% et 10 % : 10€/Site manquant/mois / Ecart ) 10% : 20€/Site manquant/mois. / Dans cette hypothèse, et par dérogation à ce que prévoit le 1er paragraphe du présent article, le Délégant pourra appliquer les pénalités du seul fait de la constatation du retard par le Délégant, sans que ce dernier ait à mettre en demeure le Délégataire de se conformer à ses obligations contractuelles en terme de déploiement des Sites. / ()  ". Aux termes du lexique figurant à l'annexe 1 à la convention de DSP : " Site raccordable : Désigne un Site professionnel, technique ou résidentiel pour lequel il existe une continuité optique entre le Point de Mutualisation et le Point de Branchement Optique au sens de l'ARCEP. Un site est qualifié de " raccordable " dès lors que le champ du fichier IPE " Etat Immeuble " est renseigné en " DEPLOYE " dans le fichier IPE du Délégataire ".  
 12. Il en résulte que la pénalité mensuelle prévue à l'article 1-4-11-2 de la convention en cas de retard de déploiement est de 10 euros par site manquant pour un écart de plus de 2% et de 20 euros pour un écart supérieur à 20 %.  
 13. Le planning type " Nœud de raccordement optique (NRO) et déploiement de la zone arrière du point de mutualisation (ZAPM) ", figurant au 2ème onglet de l'annexe 16 à la convention de DSP et auquel renvoie son article 1.4.5.1, prévoit la remise d'un pré-dossier des ouvrages exécutés (DOE)/DOE ainsi que la réception et la fourniture du fichier d'échange " informations préalables enrichies " (IPE) de la ZAPM six mois après la prise en affermage d'un NRO par le délégataire ". 
 14. En l'espèce, la pénalité litigieuse a été calculée au titre de l'année 2020 en comparant le nombre de sites à rendre raccordables au réseau prévu au 3ème onglet de l'annexe 16 à la convention, soit un total de 175 165 sites, et le nombre de sites raccordables ayant fait l'objet d'une réception par le département, à savoir 0.  
 15. Les parties sont en désaccord quant à ce qui doit être considéré comme étant raccordable alors que les stipulations citées au point 11 se réfèrent à une inscription dans le fichier IPE du délégataire tandis que le département a retenu la nécessité de réaliser des opérations de réception en se fondant notamment sur l'annexe 19.6 à la convention de DSP relative à la recette des infrastructures. 
 16. La société Isère Fibre fait valoir que le nombre de sites inscrits dans le fichier d'échange IPE avec la mention " Etat Immeuble = déployé " était de 103 265 prises pour la période en litige. Dès lors, à supposer même que devrait être retenu le seul nombre de sites non répertoriés comme déployés dans ledit fichier, à savoir 71 900 selon la requérante, la pénalité mensuelle qu'elle encourrait s'élèverait au montant théorique non contesté de 7,8 millions d'euros. Ce montant excédant la pénalité de 580 956,46 euros infligée à Isère fibre, par application du plafonnement prévu par l'article 1.4.11.2 de la convention, cette dernière n'est pas fondée à en remettre en cause le bien fondé. 
 17. Il résulte de ce tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation et de décharge, totale et partielle, doivent être rejetées. 
 En ce qui concerne les conclusions reconventionnelles présentées par le département de l'Isère  
 18. Une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre. En particulier, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l'encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d'une demande tendant à l'établissement ou au recouvrement de leur créance. 
 19. Toutefois, les collectivités publiques peuvent, en matière contractuelle, soit constater elles-mêmes les créances qu'elle détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d'une demande tendant au recouvrement de ces créances. Néanmoins, elles ne peuvent pas saisir d'une telle demande le juge lorsqu'elles ont décidé, préalablement, à cette saisine, d'émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les sommes en litige. Dans un tel cas, dans la mesure où la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement, la demande présentée est dépourvue d'objet et par suite irrecevable. 
 20. En l'espèce, les intérêts sollicités se rapportent à une créance qui trouve son fondement dans le titre de recettes émis par le département. Par suite, la demande présentée par le département de l'Isère doit être rejetée comme étant irrecevable. 
 En ce qui concerne conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 21. Les conclusions présentées par la société Isère fibre, partie perdante, doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Isère fibre une somme de 1 500 euros à verser au département de l'Isère. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n°2202038. 
 Article 2 : La requête de la société Isère fibre est rejetée. 
 Article 3 : La société Isère fibre versera au département de l'Isère une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par le département de l'Isère est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Isère fibre, au département de l'Isère et à la direction départementale des finances publiques de l'Isère. 
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Triolet, présidente, 
 M. Doulat, premier conseiller, 
 Mme Rogniaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juillet 2025. 
 La présidente-rapporteure, 
 A. Triolet        
 L'assesseur le plus ancien 
 dans l'ordre du tableau, 
 F. Doulat        
 Le greffier, 
 S. Ribeaud 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2202038-2206379