TA83 · 2ème chambre — 11 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 juillet 2022 et le 28 mars 2023, Mme B A, représentée par Me Consalvi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté en date du 30 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Carqueiranne a retiré la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable de travaux née le 1er janvier 2022, ensemble la décision implicite du 14 juin 2022 rejetant son recours gracieux en date du 11 avril 2022 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Carqueiranne une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ; 
 - la décision attaquée et l'avis défavorable du préfet du Var sont entachés d'erreur d'appréciation dès lors que le terrain d'assiette du projet se trouve dans une partie urbanisée de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme et dans un secteur déjà urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du même code ; 
 - le maire de la commune de Carqueiranne a commis une erreur de droit en exigeant que soit déposée une demande de permis d'aménager pour la division en litige alors que le projet n'est soumis qu'à une déclaration préalable de travaux en application des articles R. 412-19 et R. 412-23 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 16 mars 2023, la commune de Carqueiranne, représentée par Me Parisi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 3000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens sont infondés.  
 Par une ordonnance du 10 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 juin 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 28 mars 2025 : 
 - le rapport de M. Quaglierini, rapporteur,  
 - les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Consalvi pour Mme A, ainsi que celles de Me Parisi pour la commune de Carqueiranne. 
 Une note en délibéré, présentée par Mme A, a été enregistrée le 1er avril 2025, sans être communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 30 mars 2022, le maire de la commune de Carqueiranne a retiré sa décision tacite de non-opposition à déclaration préalable de travaux, délivrée à Mme A le 1er décembre 2021, afin de diviser son terrain en vue de construire, lequel est situé sur le territoire de la commune, et a fait opposition à la déclaration préalable de travaux. Par sa requête, Mme A demande l'annulation de cet arrêté et de la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne l'avis défavorable du préfet en date du 12 janvier 2022 : 
     
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il résulte de ces dispositions qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 
 3. La requérante soutient que l'avis du préfet est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que son terrain se situe en partie urbanisée de la commune. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet jouxte, au Sud, le chemin du Canebas et, si les parcelles limitrophes au Nord comportent quelques habitations éparses, il est principalement intégré au sein d'un secteur composé de terrains naturels, notamment boisés et agricoles. Dans ces conditions, en l'absence d'un nombre et d'une densité significatifs de constructions, le terrain d'assiette du projet est situé en dehors des parties urbanisées de la commune. 
 4. En second lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme: " Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais et les installations classées pour la protection de l'environnement. Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte des déchets, ou la présence d'équipement ou de lieux collectifs ". Le III de l'article 42 de la même loi prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la déclaration préalable de travaux litigieuse ayant été déposée le 1er décembre 2021, les dispositions du III et du V sont applicables en l'espèce. 
 5. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.  
 6. La requérante soutient également que le préfet a entaché son avis d'erreur d'appréciation eu égard à l'urbanisation du secteur dans lequel son terrain se situe.  
 7. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et des cartes disponibles sur le site internet Géoportail, tant accessible au juge qu'aux parties, que le terrain d'assiette du projet n'est pas situé en continuité d'une agglomération ou d'un village existant, le centre de la commune étant situé à plus d'un kilomètre tel que le fait valoir la partie défenderesse. 
 8. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité de densifier l'urbanisation, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2e alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Le respect du principe de continuité posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain. 
 9. Tel qu'il a été dit au point 3, les habitations avoisinant le terrain d'assiette du projet sont éparses, de telle sorte que ce dernier s'intègre dans un secteur principalement composé de terrains naturels, notamment boisés et agricoles. Dans ces circonstances, il doit être regardé comme étant dans un espace d'urbanisation diffuse. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable de travaux née le 1er janvier 2022 méconnaît les articles L. 111-3 et L. 121-8 du code de l'urbanisme précités, ainsi que le préfet l'a relevé dans son avis du 12 janvier 2022.  
 En ce qui concerne la compétence liée du maire de la commune de Carqueiranne : 
 11. Aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Lorsque la délivrance d'une autorisation d'urbanisme est subordonnée à l'avis conforme d'une autre autorité, le refus d'un tel accord s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation. Par suite, lorsque la demande qui a fait l'objet d'un refus d'accord a donné lieu à une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d'aménager ou de démolir tacites, l'autorité compétente pour statuer sur cette demande est tenue, dans le délai de 3 mois prévu à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, de retirer la décision de non opposition ou d'autorisation tacite intervenue en méconnaissance de ce refus. 
 12. Il résulte de ces dispositions et de ce qui a été dit au point 9 que le maire se trouvait en situation de compétence liée pour retirer sa décision implicite de non-opposition à déclaration préalable de travaux née le 1er janvier 2022. 
 13. Par suite, les moyens tirés du vice de procédure et de l'erreur de droit doivent être écartés comme étant inopérants. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 14. Il convient, dans les circonstances particulières de l'espèce, de laisser à chacune des parties la charge des frais qu'elle a exposés pour la présente instance et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Carqueiranne présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Carqueiranne. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet du Var. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Sauton, président, 
 M. Quaglierini, premier conseiller, 
 Mme Martin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2025. 
    Le rapporteur, 
 Signé 
    B. Quaglierini 
    Le président, 
 Signé 
    J.-F. Sauton 
 La greffière, 
 Signé 
 B. Ballestracci 
 La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier. 
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