TA45 · 4ème chambre — 27 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 juin 2022 et le 30 octobre 2023, Mme B A, représentée par Me Stouffs, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 470 253,31 euros assortie des intérêts légaux capitalisés à compter du 22 décembre 2021, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait, d'une part, de la durée excessive de la procédure d'instruction de sa demande de nomination en qualité de notaire associée, et d'autre part, des illégalités entachant la décision du 22 décembre 2021 du garde des sceaux, ministre de la justice rejetant cette demande ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité de l'Etat est engagée à raison des illégalités fautives commises par le garde des sceaux, ministre de la justice, d'une part du fait du délai anormalement long d'instruction de sa demande de nomination en qualité de notaire associée et d'autre part, des vices de procédure et de l'erreur d'appréciation entachant la décision du 22 décembre 2021 rejetant sa demande de nomination ; 
 - elle a subi un préjudice moral, qu'il y a lieu d'évaluer à la somme globale de 26 000 euros, résultant de l'incertitude dans laquelle l'absence de réponse dans un délai raisonnable l'a placée et de l'atteinte à sa réputation occasionnée par le refus de nomination en qualité de notaire associée ; 
 - elle a subi un préjudice matériel d'un montant de 28 512 euros résultant de ce qu'elle a été contrainte de s'acquitter d'un loyer à Paris et non à Blois jusqu'au 31 octobre 2023 ; 
 - elle a subi une perte de chance de percevoir une rémunération en qualité de notaire associée de la SELARL " 2M Notaires ", qu'il y a lieu d'évaluer à la somme de 1 269 956,33 euros ; 
 - elle a subi une perte de chance de percevoir des rémunérations en qualité de propriétaire, via une holding, de la société " Clochette ", propriétaire des murs de l'office de notaire, qu'il y a lieu d'évaluer à 48 507,75 euros ; 
 - elle a subi une perte de chance d'être tirée au sort pour l'acquisition d'un office notarial nouvellement créé à Paris, Orléans, Blois ou Tours, qu'il y a lieu d'évaluer à 28 600 euros ; 
 - en application du principe de réparation intégrale de ses préjudices, le montant total de ses préjudices doit être indexé sur l'indice des prix à la consommation, lequel a connu une augmentation de 4,9 % en septembre 2023. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 octobre 2023 et le 8 novembre 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, au rejet des prétentions indemnitaires de Mme A en ce que leur montant excède la somme de 336 956,33 euros, et tout état de cause, à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - il n'a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
 - la requérante ne saurait se prévaloir d'aucun préjudice moral en lien avec le délai d'instruction de sa demande et ce alors qu'une décision implicite de rejet était née à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de sa demande de nomination ; en outre, la décision n'ayant fait l'objet d'aucune publicité, elle ne peut se prévaloir d'une atteinte à sa réputation ; 
 - il n'existe pas de lien de causalité entre la décision en litige et son choix de résider à Paris ; 
 - en revanche, elle peut, le cas échéant, se prévaloir d'une perte de chance de percevoir une rémunération de notaire associée, qu'il y a lieu d'évaluer à 312 956,33 euros en tenant compte d'une rémunération moyenne de 330 000 euros par an, d'un taux perte de chance de 90 % et des rémunérations qu'elle a perçues en qualité de notaire salariée ; 
 - il y a lieu d'évaluer son préjudice résultant de la perte de chance de retirer des revenus en qualité d'associée d'une société holding, détentrice des parts de la société " Clochette ", à 9 000 euros ; 
 - il y a lieu d'évaluer son préjudice résultant de la perte de chance d'être tirée au sort pour l'acquisition d'un office notarial à 15 000 euros ; 
 - Mme A ne peut se prévaloir d'un coefficient lié à l'indice de consommation des prix moyen pour majorer le montant final de ses prétentions. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code civil ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 ; 
 - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ; 
 - le décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 ; 
 - le décret n° 93-78 du 13 janvier 1993 ; 
 - le décret n° 2014-1277 du 23 octobre 2014 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bernard ; 
 - et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Stouffs, représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 22 décembre 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté la demande de Mme C A tendant à sa nomination en qualité de notaire associée au sein de la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) " 2M Notaires ", en cours de constitution, en vue de l'acquisition d'un office de notaire à la résidence de Mer, dans le Loir-et-Cher, dont était titulaire la société civile professionnelle (SCP) " Cyril Munier et Pierre-Alexandre Diot ". Estimant excessive la durée d'instruction de sa demande et illégale la décision la rejetant, elle a formé une demande indemnitaire préalable tendant à la réparation de ses préjudices en résultant. Cette demande étant restée sans réponse, elle demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 470 253,31 euros en réparation des préjudices moral et matériel qu'elle estime avoir subis à raison d'une part, de la durée excessive d'instruction de sa demande et d'autre part, des illégalités fautives entachant la décision du 22 décembre 2021. 
 Sur les conclusions indemnitaires à raison de la durée d'instruction de la demande de nomination en qualité de notaire associée : 
 2. Aux termes de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ". Aux termes de l'article L. 231-5 du même code : " Eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres ". Aux termes de l'article 1er du décret du 23 octobre 2024 visé ci-dessus : " En application des articles L. 231-5 et L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet pour les demandes dont la liste figure en annexe du présent décret ". Il résulte de l'annexe de ce décret que le silence gardé par l'administration pendant deux mois sur une demande de nomination d'un notaire fait naître une décision implicite de rejet. 
 3. Il résulte de l'instruction que Mme A a sollicité du garde des sceaux, ministre de la justice, par une demande reçue le 18 janvier 2021, sa nomination en qualité de notaire associée au sein de la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) " 2M Notaires ", en cours de constitution en vue de l'acquisition d'un office de notaire à la résidence de Mer, dans le Loir-et-Cher, dont était titulaire la société civile professionnelle (SCP) " Cyril Munier et Pierre-Alexandre Diot ". Il résulte de ce qui a été dit au point 2 du présent jugement, qu'une décision implicite de rejet de cette demande est née le 18 mars suivant. Par suite, la requérante n'est pas fondée à se plaindre, en se prévalant de ce qu'une décision explicite de rejet a été prise le 22 décembre 2021, d'une durée excessive de la procédure d'instruction de sa demande de nomination en qualité de notaire associée, laquelle avait déjà été implicitement rejetée. Elle ne peut dans ces conditions se prévaloir d'aucun préjudice indemnisable et en particulier d'un préjudice moral lié à l'incertitude dans laquelle l'absence d'une décision dans un délai raisonnable l'aurait placée. 
 Sur les conclusions indemnitaires à raison de l'illégalité de la décision du 22 décembre 2021 : 
 4. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l'administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité. 
 S'agissant du principe de responsabilité : 
 5. Aux termes de l'article 3 du décret du 13 janvier 1993 pris pour l'application à la profession de notaire de la loi du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé : " I.- Lorsqu'aucun de ses associés n'est titulaire d'un office, la société d'exercice libéral peut être nommée dans un office existant ou dans un office créé () ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " La nomination d'une société d'exercice libéral dans un office de notaire et la nomination de chacun des associés qui exerceront au sein de la société la profession de notaire sont prononcées par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 3 du décret du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire : " Nul ne peut être notaire s'il ne remplit les conditions suivantes : () / 2° N'avoir pas été l'auteur de faits contraires à l'honneur et à la probité () ". 
 6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que lorsqu'une personne physique entend constituer une SELARL pour être titulaire d'un office notarial, dans un office existant ou dans un office créé, elle doit remplir les conditions requises pour exercer la profession de notaire et notamment celle de n'avoir pas été l'auteur de faits contraires à l'honneur et à la probité. Lorsqu'il vérifie le respect de cette condition, il appartient au ministre de la justice d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si l'intéressé a commis des faits contraires à l'honneur et à la probité qui sont, compte tenu notamment de leur nature, de leur gravité, de leur ancienneté ainsi que du comportement postérieur de l'intéressé, susceptibles de justifier légalement un refus de nomination. 
 7. Il résulte de l'instruction que la décision du 22 décembre 2021 est fondée sur la circonstance que Mme A a été condamnée à deux reprises, d'une part, le 28 février 2013 par le tribunal judiciaire de Blois, à une amende délictuelle de 300 euros et à six mois de suspension de permis de conduire, pour des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de conduite d'un véhicule à une vitesse excessive en raison des circonstances, et d'autre part, le 1er septembre 2015 par le tribunal judiciaire d'Angoulême, à une peine de deux mois d'emprisonnement assortis du sursis, à une amende délictuelle de 600 euros ainsi qu'à l'annulation du permis de conduire avec interdiction de le repasser pendant un délai de quatre mois, pour des faits de récidive de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de refus d'obtempérer à une sommation de s'arrêter. Ces faits, alors même qu'ils sont sans lien avec l'exercice de la profession de notaire, peuvent être qualifiés de contraires à l'honneur et à la probité compte tenu de leur nature et de leur gravité. Ils ont cependant été commis respectivement en juillet 2011 et en février 2015, et sont donc anciens à la date de la décision attaquée. En outre, il n'est pas contesté que Mme A a fait preuve, depuis lors, d'un comportement irréprochable, en particulier en matière de sécurité routière, la requérante justifiant d'un casier judiciaire vierge et d'un solde de douze points sur son permis de conduire. Dans ces conditions, Mme A est fondée à soutenir, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués, que le garde des sceaux, ministre de la justice a commis une erreur d'appréciation en rejetant sa demande de nomination en qualité de notaire associée au sein de la SELARL " 2M Notaires " en cours de constitution. Ce refus illégal est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 S'agissant des préjudices : 
 Quant au préjudice matériel : 
 8. En premier lieu, si la requérante soutient qu'elle a été contrainte de conserver son logement à Paris et qu'elle a subi un préjudice lié à la différence entre le montant des loyers à Paris et ceux à Blois où elle comptait s'installer, le préjudice évoqué est sans lien avec l'illégalité de la décision du 22 décembre 2021. 
 9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'en conséquence de la décision du 22 décembre 2021, Mme A a été contrainte d'abandonner son projet de constituer une SELARL avec un autre notaire associé en vue de l'acquisition d'un office de notaire situé à Mer. S'il résulte de l'instruction que l'intéressée a été nommée en qualité de notaire salariée d'un office de notaire situé à Issy-les-Moulineaux, dans les Hauts-de-Seine, par un arrêté du 23 mars 2023, elle est néanmoins fondée à soutenir qu'elle a été privée, du fait de l'illégalité de la décision en litige, d'une chance sérieuse d'être nommée notaire associée et donc de percevoir la rémunération correspondante. 
 10. Pour évaluer l'indemnisation de son préjudice, Mme A se prévaut d'un résultat comptable de la SCP " Cyril Munier et Pierre-Alexandre Diot ", au titre de l'exercice clos en 2021, qu'elle évalue à 1 360 000 euros, et dont elle soutient que la moitié aurait constitué sa rémunération. Toutefois, d'une part, les pièces qu'elle produit ne permettent pas de tenir pour établi le montant du résultat comptable qu'elle avance, et ce alors qu'il résulte de l'instruction, en particulier des résultats de la SCP, entre 2015 et 2019, que le bénéfice annuel moyen s'élevait à 372 000 euros environ par associé. D'autre part, il ne peut être tenu pour établi que le résultat comptable de l'office de notaire dont l'acquisition était envisagée serait constitutive d'une rémunération nette des notaires associés et ce alors au demeurant que la société que Mme A projetait de constituer n'aurait pas eu la même forme juridique que la SCP titulaire de l'office de notaire dont l'acquisition était envisagée. 
 11. En revanche, il ressort de l'avis n° 23-A-10 de l'autorité de la concurrence du 7 juillet 2023 relatif à la liberté d'installation des notaires et à une proposition de carte révisée des zones d'implantation, assortie de recommandations sur le rythme de création de nouveaux offices notariaux, produit en défense, que le chiffre d'affaires moyen par notaire libéral était de 870 000 euros au titre de la période 2020-2021 et que le résultat net par notaire s'élevait à environ 300 000 euros, étant précisé que le dynamisme du marché immobilier, qui n'avait pas été impacté par la crise sanitaire, a commencé à ralentir au titre de l'année 2022. Dans ces conditions, et alors qu'il résulte de l'instruction que le bénéfice annuel moyen de chacun des associés de la SCP " Cyril Munier et Pierre-Alexandre Diot " s'élevait à 372 000 euros environ pour la période 2015-2019 ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il y a lieu d'évaluer le montant annuel de la rémunération nette à laquelle Mme A aurait pu prétendre si elle avait été nommée notaire associée à la somme de 330 000 euros, soit 27 500 euros mensuels. Mme A ne pouvant prétendre à une indemnisation que du préjudice résultant directement de l'illégalité fautive de la décision du 22 décembre 2021, elle ne peut se prévaloir d'une perte de rémunération en lien avec cette illégalité pour la période antérieure à la date de cette décision. Par suite, il y a lieu de fixer à 605 000 euros le montant de la rémunération à laquelle elle aurait pu prétendre jusqu'au 31 octobre 2023, si le ministre n'avait pas commis une illégalité en rejetant sa demande de nomination en qualité de notaire associée, le 22 décembre 2021. 
 12. De ce montant, il y a lieu, ainsi que le soutient le ministre en défense, de déduire les rémunérations que Mme A a perçues au titre de la même période, soit la somme de 107 043,67 euros, et de fixer à 497 956,33 euros le montant de l'indemnisation due en réparation de son préjudice au titre de la perte de chance de percevoir la rémunération d'une notaire associée en lien avec l'illégalité fautive commise par le garde des sceaux, ministre de la justice. 
 13. En troisième lieu, si Mme A soutient qu'elle a également subi un préjudice tiré de la perte de chance de percevoir des loyers en qualité d'associée d'une société holding, alors en cours de constitution, qui aurait racheté la société " Clochette ", propriétaire des murs de l'office notarial situé à Mer, elle n'établit pas la réalité d'un préjudice personnel par la seule production d'une promesse de cession de parts sociales de la SARL " Clochette " dont il résulte au demeurant qu'elle est soumise à l'impôt sur les sociétés. 
 14. En quatrième lieu, Mme A soutient que la SELARL " 2M Notaires " dont elle devait être associée avait sollicité, en octobre 2021, des agréments pour l'exercice de la profession de notaire dans un office à créer sur le territoire des communes d'Orléans, Blois, Paris et Tours, le 7 octobre 2021, dans le cadre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, et qu'elle a perdu une chance d'être tirée au sort. Elle n'établit toutefois l'existence d'aucun préjudice en se bornant à faire état d'une valeur moyenne à la revente d'un office à créer de 500 000 euros, sans évoquer et encore moins établir les modalités de financement de cette éventuelle nouvelle installation. 
 15. En dernier lieu, si Mme A demande l'actualisation, à la date du présent jugement, des sommes allouées au titre de ses préjudices matériels, sur la base de l'indice des prix à la consommation publiés par l'INSEE depuis l'année du fait dommageable, le préjudice résultant de la diminution de la valeur de la monnaie n'est pas de ceux qui peuvent ouvrir droit à indemnité. Par suite, cette demande ne peut qu'être rejetée. 
 Quant au préjudice moral : 
 16. Mme A, et ce alors même que la décision du 22 décembre 2021 n'a fait l'objet d'aucune publicité, établit l'existence d'un préjudice moral en raison de l'impossibilité de pouvoir mener à son terme son projet de constitution d'une SELARL en vue de l'acquisition d'un office de notaire à Mer. Il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en lui allouant la somme de 5 000 euros. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de condamner l'Etat à verser à Mme A la somme de globale de 502 956,33 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait de l'illégalité fautive de la décision du 22 décembre 2021 rejetant sa demande de nomination en qualité de notaire associée de la SELARL " 2M Notaires " en vue de l'acquisition d'un office de notaire à la résidence de Mer, dans le Loir-et-Cher. 
 Sur les intérêts et leur capitalisation : 
 18. D'une part, lorsqu'ils sont demandés, et quelle que soit la date de la demande, les intérêts au taux légal dus en application de l'article 1231-6 du code civil, sont dus à compter du jour où la demande de réclamation de la somme principale est parvenue à la partie débitrice ou, à défaut, à compter de la date d'enregistrement au greffe du tribunal administratif des conclusions tendant au versement de cette indemnité. 
 19. Mme A a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité de 502 956,33 euros à compter du 4 avril 2022, date de réception de sa demande indemnitaire préalable par le garde des sceaux, ministre de la justice. 
 20. D'autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 21 juin 2022. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 4 avril 2023, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 2 000 euros à verser à Mme A sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à verser à Mme A une somme de 502 956,33 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 avril 2022. Les intérêts échus à la date du 4 avril 2023 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 2 : L'Etat versera à Mme A la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lesieux, présidente, 
 Mme Bernard, première conseillère, 
 Mme Dicko-Dogan, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 Pauline BERNARD 
 La présidente, 
 Sophie LESIEUX 
 La greffière, 
 Céline BOISGARD 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2202113