TA14 · 1ère chambre — 25 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 octobre 2022, M. B A, représenté par Me Hourmant, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre exécutoire n°2022-2744 du 21 septembre 2022 d'un montant de 5 329,20 euros émis par la commune de Courseulles-sur-Mer à son encontre en vue du recouvrement d'une indemnité d'occupation sans titre du domaine public communal ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Courseulles-sur-Mer la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le titre de recette attaqué est entaché d'un vice de forme en application de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que son auteur n'est pas identifié et qu'il n'est pas signé ; 
 - le titre contesté n'est pas suffisamment motivé dès lors qu'il ne mentionne pas les bases de la liquidation en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ; 
 - il n'existe pas de délibération fixant le montant de la redevance d'occupation du domaine public pour sa terrasse ; 
 - le montant de la redevance d'occupation du domaine public est disproportionné ; les critères de détermination du montant demandé sont entachés d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ; 
 - il est victime d'un détournement de procédure dès lors que le titre litigieux est une conséquence de l'action contentieuse qu'il a engagée à l'encontre de la décision de la commune de procéder à son expulsion du bâtiment dans lequel est exploité le Bar de la Mer. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 janvier 2023, la commune de Courseulles-sur-Mer, représentée par Me Cavelier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la créance de M. A est définitive en l'absence de demande de décharge présentée en temps utile par le requérant; 
 - le titre exécutoire comporte l'identification de son auteur, Mme E, maire de Courseulles-sur-Mer, et le bordereau ordinaire n°138 d'émission du titre de recette litigieux comporte la signature électronique de M. C, lequel dispose d'une délégation du maire à l'effet de signer les bordereaux de mandats et de titres ; 
 - les bases de liquidation du titre sont suffisamment précises ; 
 - le conseil municipal a fixé par délibération du 1er avril 2022 les tarifs d'occupation du domaine public pour les terrasses ; 
 - il n'y a aucune disproportion dans le montant réclamé au requérant ; 
 - la commune de Courseulles-sur-Mer était en situation de compétence liée pour réclamer à un occupant sans titre du domaine public une indemnité d'occupation. 
 Par ordonnance du 1er octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 2 décembre 2024 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Groch, 
 - les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public, 
 - les observations de Me Hourmant, représentant le requérant, 
 - et les observations de Me Launay, substituant Me Cavelier, et représentant la commune de Courseulles-sur-Mer. 
 La commune de Courseulles-sur-Mer a produit une note en délibéré le 3 avril 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B A exploite depuis le 1er mai 2010 un débit de boisson " Le Bar de la Mer " à Courseulles-sur-Mer. Le 21 septembre 2022, le maire de Courseulles-sur-Mer a émis le titre exécutoire n°2022-2744 d'un montant de 5 329,20 euros à l'encontre de M. A au titre d'une indemnité d'occupation sans titre du domaine public pour sa terrasse située sur le secteur digue de la commune. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de ce titre exécutoire.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 21 septembre 2022 : 
 2. Si le requérant demande l'annulation du titre litigieux sans solliciter la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante, il conteste dans sa requête à la fois la régularité du titre exécutoire et le bien-fondé de la créance.  
 En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. () ". L'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dispose que : " () / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. () ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 4. Il résulte de l'instruction que l'avis des sommes à payer valant ampliation du titre n°2022-2744 émis le 21 septembre 2022 comporte pour mention de son émetteur Anne-Marie E, maire de la commune, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. La commune de Courseulles-sur-Mer a transmis avec son mémoire en défense des documents à fin d'établir que le bordereau correspondant au titre de recettes du 21 septembre 2022 avait été signé électroniquement, à la même date, par M. D C, qui avait reçu délégation à cette fin du maire de la commune. Ainsi, le bordereau prévu par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ne comporte pas la signature de Mme E mentionnée comme ordonnateur du titre de recette contesté. Dans ces conditions, et conformément à ce qui a été exposé au point 3, M. A est fondé à demander l'annulation du titre pour ce motif. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.  
 6. Le titre exécutoire émis le 21 septembre 2022, qui indique " indemnité d'occupation sans titre du domaine public terrasse 2022 - secteur digue 21/09/2022 " au titre de l'objet et du décompte de la recette et le montant total de la somme mise à la charge du requérant, ne comporte aucune référence aux bases de liquidation de la créance et n'expose aucun des éléments de calcul de cette somme. Si la commune de Courseulles-sur-Mer fait valoir en défense que l'objet du titre est suffisamment précis dans son libellé, ni la surface occupée par la terrasse prise en compte ni le tarif au mètre carré appliqué pour établir la liquidation de la créance ne sont mentionnés. Il ne résulte pas de l'instruction que le requérant ait été destinataire de telles informations préalablement à l'émission du titre exécutoire litigieux. Dans ces conditions, le titre exécutoire contesté, qui ne comporte pas les indications susceptibles de mettre son destinataire à même de discuter les bases et éléments de calcul de sa dette, ne satisfait pas aux exigences formelles rappelées au point précédent. Le requérant est ainsi fondé à soutenir que le titre exécutoire litigieux est insuffisamment motivé. 
 7. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire : 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique () ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes de l'article L. 2125-1 de ce code dans sa rédaction alors en vigueur : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier. () ". Enfin, l'article L. 2125-3 du même code dispose que : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". 
 9. Une commune est fondée à réclamer à l'occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, elle est fondée à demander le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal. 
 10. Il ressort des écritures de la défense que, pour établir le montant de l'indemnité d'occupation due par M. A, la commune de Courseulles-sur-Mer s'est fondée sur les tarifs existants de " redevance d'occupation du domaine public - terrasses " de la délibération n°22/24 du 1er avril 2022 fixant les tarifs communaux pour 2022, régulièrement affichée et transmise en préfecture le 7 avril 2022, et disponible sur le site internet de la commune. Il résulte de l'instruction que le montant de l'indemnité a été calculé par référence à la redevance que le requérant aurait versée s'il avait été titulaire d'un titre régulier à cet effet. Dès lors, et alors même que la créance litigieuse est une indemnité pour occupation sans titre du domaine public, M. A n'est pas fondé à soutenir que son montant est illégal en l'absence de délibération de référence fixant le montant des redevances d'occupation du domaine public.  
 11. En second lieu, il résulte de l'instruction que, pour établir le montant de l'indemnité d'occupation due par M. A à la somme de 5 329,20 euros, la commune de Courseulles-sur-Mer s'est fondée sur une occupation irrégulière de la terrasse de 60 mètres carrés, en appliquant à cette superficie le tarif forfaitaire annuel de 88,82 euros par mètre carré pour une terrasse sur le secteur digue. Toutefois, il ressort des écritures mêmes de la commune de Courseulles-sur-Mer que l'extension unilatérale " a été constatée par la police municipale et évaluée à 83 mètres carrés pour l'année 2022 au lieu des 60 mètres carrés autorisés ". Dès lors, la surface de terrasse occupée irrégulièrement par le requérant n'est pas de 60 mètres carrés mais de 23 mètres carrés. Ainsi, M. A est fondé à soutenir que la détermination du montant de l'indemnité d'occupation mise à sa charge est entachée d'erreur d'appréciation. 
 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. A est fondé à demander l'annulation du titre exécutoire n° 2022-2744 d'un montant de 5 329,20 euros émis à son encontre par la commune de Courseulles-sur-Mer le 21 septembre 2022.  
 13. L'annulation du titre exécutoire pour un motif relatif au bien-fondé de la créance implique nécessairement l'extinction de la créance litigieuse. En conséquence, il y a lieu de décharger M. A de la somme de 5 329,20 euros qui lui a été assignée par ce titre. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Courseulles-sur-Mer et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Courseulles-sur-Mer une somme de 1 200 euros à verser à M. A au titre des frais de même nature. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le titre exécutoire n°2022-2744 émis le 21 septembre 2022 à l'encontre de M. A est annulé. 
 Article 2 : M. A est déchargé de l'obligation de payer la somme de 5 329,20 euros qui lui a été assignée par le titre exécutoire n°2022-2744 du 19 septembre 2022.  
 Article 3 : La commune de Courseulles-sur-Mer versera à M. A une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Courseulles-sur-Mer présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Courseulles-sur-Mer.  
 Copie pour information sera transmise au comptable public de la commune de Courseulles-sur-Mer. 
 Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller,  
 Mme Groch, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. GROCH 
 Le président, 
 Signé 
 F. CHEYLAN      La greffière, 
 Signé 
 E. LEGRAND 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
   Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 E. LEGRAND