TA63 · Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — 8 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 novembre 2022 et le 5 décembre 2022, M. C B, représenté par Me Maamouri, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision du 21 octobre 2022 par laquelle le maire de la commune de Séauve-sur-Semène a exercé le droit de préemption urbain d'un bien immobilier sur un terrain cadastré A n°774 situé le Bourg, 85 avenue de la Semène, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Séauve-sur-Semène une somme de 3 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la condition d'urgence est remplie dès lors qu'en qualité d'acquéreur évincé, il bénéficie d'une présomption d'urgence ; en outre, la décision de préemption en litige l'empêche de réaliser les travaux de rénovation qu'il envisageait de faire sur le bien ; de même, il est locataire du bien préempté et en a sous-loué une partie à un entrepreneur local ; étant empêché de réaliser les travaux, il ne peut mettre en location le bien le plus rapidement possible ce qui permettrait de le réintégrer dans l'économie locale, alors qu'il est laissé à l'état de friche, ce qui permettrait d'améliorer l'attractivité économique de la commune ; enfin, afin de préserver l'environnement et d'éviter une dégradation de la valeur du bien, il est disposé à prendre en charge le coût des opérations de travaux d'inertage des cuves et de remise en état du site qui n'ont pas été réalisés par le dernier exploitant ; l'intérêt général qui commande que l'environnement soit préservé nécessite que la situation soit réglée en urgence alors que la commune n'est pas en mesure de financer ces travaux dans l'urgence ; 
 - il n'existe aucun intérêt public qui viendrait renverser ce constat d'urgence dès lors que la décision de préemption ne s'explique par aucun projet antérieur, réel, réaliste et urgent, le maire ayant annoncé que la réalisation du projet ne se fera qu'après consultation locale ; 
 - le projet de la commune n'est pas urgent et ne peut être mis en œuvre dans l'immédiat étant titulaire d'un bail commercial sur l'immeuble en litige ; de même la collectivité n'a pris aucune mesure concrète pour maintenir en fonctionnement la station-service qui a cessé son activité en décembre 2021 ; il n'existe aucun projet d'aménagement réel venant à renverser la condition d'urgence ;  
 - à supposer que la clause inscrite dans le compromis de vente puisse être interprétée comme une clause résolutoire, une telle hypothèse ne fait pas obstacle à ce que la condition d'urgence puisse être caractérisée ;  
 Il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué en ce que : 
 - la décision de préemption a été prise par le maire de la commune qui ne justifie d'aucune délégation de compétence régulièrement publiée en méconnaissance du 15° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la commune n'établit pas l'existence d'un projet qui rentre dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en ce que la décision de préemption procède par des affirmations générales qui ne permettent pas de comprendre le véritable projet poursuivi par le maire ;  
 - s'il s'agit de l'agrandissement des locaux techniques, la préemption ne peut être réalisée afin de construire des locaux techniques communaux qui ne constituent pas une opération d'aménagement qui répond à l'un des objectifs définis par les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; 
 - s'il s'agit du maintien d'une station-service, il est constant qu'en réalité la station-service est mise à l'arrêt depuis environ un an ; de même, le maire ne précise pas s'il entend créer une station-service gérée par la commune ou la revendre à un opérateur privé ; ainsi, le maintien ou la création d'une station-service ne rentre dans aucun des objectifs recherchés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; cette création n'est ni une action, ni une opération d'aménagement qui a pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, d'autant que la commune dispose d'un réseau de stations-services avoisinantes ; par conséquent, la création d'une station-service n'est ni de nature à participer à une opération d'aménagement urbain, ni de nature à maintenir le commerce local ; 
 - la commune ne justifie d'aucun projet antérieur à la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ni sa localisation sur le bien objet de la décision de préemption ; en l'espèce, la décision contestée n'apporte aucune précision sur l'antériorité des projets de déplacement des locaux techniques et de la réalisation d'une station-service sur le tènement objet de la décision de préemption ; la circonstance que des entretiens téléphoniques auraient eu lieu avec les services de la région ne prouvent pas l'existence d'un projet antérieur ; un projet communal ne peut être évoqué à travers d'échanges purement téléphoniques et ne concerne aucun projet concret et crédible d'agrandir les services techniques et de créer une station-service ;  
 - le projet de la commune présente un caractère irréaliste ; le tènement préempté est intégralement classé en zone UA du plan local d'urbanisme qui ne permet pas l'implantation de locaux techniques ; en outre, l'ouverture d'une station-service est expressément interdite cette activité relevant de la catégorie des ICPE qui est bannie de cette zone d'habitation ; de même, pour ouvrir la station-service, la commune devra engager des sommes très importantes, le coût de l'opération qui n'a pas été envisagée par la collectivité est sans rapport avec le bénéfice qu'elle espère en tirer ; par conséquent la décision ne peut être regardée comme faisant état d'un projet réel ou réaliste ; 
 - les projets qui sont mentionnés dans la décision contestée ne sont ni nécessaires ni utiles ;  
 - cette décision porte atteinte aux objectifs que la commune déclare poursuivre ;  
 - contrairement aux allégations de la commune il n'a mis en œuvre aucune manœuvre. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2022, la commune de Séauve-sur-Semène, représentée par la SELARL BLT Droit Public conclut au rejet de la requête et en outre à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. d'Antona sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'existe aucune urgence justifiant la suspension de la décision de préemption en ce que :  
 - en l'espèce, il est indispensable qu'elle puisse mener à bien rapidement la réalisation du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption urbain, notamment la réouverture de la station-service qui a fermé récemment, en ce que cette fermeture génère une perte très importante de services de proximité pour les habitants de la commune dans la mesure où la station essence la plus proche est située à près de 10 km ; en outre, la présence de cette station-service en plein cœur du centre bourg permettrait à la population, de même qu'aux véhicules de passage, de faire le plein de carburant ; l'importance de la présence de la station-service est essentielle dans une petite commune qui lutte contre le phénomène de désertification rurale qui intervient dans un contexte actuel de crise des carburants ; il y a donc urgence à ouvrir la station-service dans les meilleurs délais ;  
 - cette urgence n'est pas caractérisée dès lors que la société Puls Services représentée par le requérant est déjà entrée dans les locaux concernés par la décision de préemption pour exercer une activité commerciale ; lorsque l'acquéreur évincé a pu prendre possession des locaux concernés, la décision de préemption ne porte par elle-même aucune atteinte immédiate à ses intérêts ; 
 - en outre, cette condition d'urgence n'est pas caractérisée dès lors que la promesse de vente conclue le 18 juillet 2022 entre les propriétaires et le requérant contient une clause qui prévoit que cette promesse deviendra automatiquement caduque en cas d'exercice du droit de préemption par la commune et ce même en cas d'annulation juridictionnelle de la décision de préemption ou de renonciation ultérieure à l'exercice de ce droit de préemption ;  
 - enfin, contrairement aux allégations du requérant, elle entend poursuivre l'exploitation de la station-service et donc n'aura pas à engager de l'argent public pour la réalisation des travaux d'inertage des cuves enterrées ; ses demandes de subventions ont vocation à financer une modernisation des pompes à essence et à équiper la station-service de bornes de recharge pour les véhicules électriques ; la présence de la station-service répond à un besoin important identifié de la population qui ne saurait être satisfait par le projet du requérant ;  
 - il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 21 octobre 2022 en ce que :  
 - elle produit la délibération du 11 juin 2020 du conseil municipal habilitant le maire à exercer au nom de la commune les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme ; 
 - elle présente un projet qui entre dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; tant pour le projet d'agrandissement des locaux techniques qui répond à la notion d'équipements collectifs prévus par cet article qui peuvent être qualifiés d'installations qui permettent d'assurer le fonctionnement d'un service d'intérêt général destiné à répondre à un besoin collectif de la population en ce que les services techniques municipaux assurent le fonctionnement de nombreux services d'intérêt général qui répond à un besoin collectif de la population de la commune ; que pour le projet de maintien d'une station-service dont la présence dans le centre bourg d'une petite commune en milieu rural répond à un besoin impérieux de la population et leur évite d'effectuer de longs et coûteux déplacements dans les grandes villes ; 
 - il existe un projet antérieur s'agissant de la station-service en ce que plusieurs délibérations et des demandes de subventions ou des documents de planification attestent de sa volonté de maintenir un tissu économique important sur le territoire communal qui résulte d'une réflexion dense et ancienne ; notamment la volonté de réhabiliter l'entrée Est du bourg au sein de laquelle se trouve le bâtiment objet de la décision de préemption afin de dynamiser les commerces de proximité essentiels pour répondre aux besoins de première nécessité des ménages tout en limitant leurs déplacements ; de même, s'agissant de l'installation des services techniques municipaux, le déménagement avait été évoqué dès le mois de novembre 2021 dans une étude réalisée par un bureau d'études qui envisageait la démolition des bâtiments accueillant actuellement les services techniques municipaux afin d'élargir la route départementale et le trottoir pour résoudre le problème de sécurité publique identifié dans ce secteur ;  
 - le projet ne présente pas un caractère irréaliste ; s'agissant des services techniques municipaux, le terrain concerné est classé en zone UA du plan de zonage du PLU qui n'interdit pas expressément l'installation de ces locaux dans la zone ; de même, s'agissant du maintien de la station-service, il résulte de la nomenclature des installations classées annexée à l'article R. 511-9 du code de l'environnement que si le volume d'essence distribuée est inférieur à 100 m³ la station-service ne relève pas de la législation relative aux ICPE ; ainsi cette installation qui ne relève ni du régime de l'enregistrement ni de celui de l'autorisation n'est pas interdite en zone UA ;  
 - en ce qui concerne l'utilité des projets ; ce moyen est inopérant dès lors que l'utilité n'est pas requise dans le cadre de la procédure de préemption ; en tout état de cause l'installation d'une station-service présente une utilité majeure pour les habitants de la commune ; 
 - le moyen tiré de ce que cette décision de préemption présenterait un caractère contre-productif est inopérant ; en tout état de cause le requérant n'a que pour seul objectif de relouer les biens sans cohérence dans l'offre de services proposée ;  
 - en l'espèce, le requérant a fait des manœuvres afin de faire obstacle à la préemption en ce qu'il a pris possession des locaux et des lieux un mois avant de conclure la promesse de vente. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 17 novembre 2022 sous le numéro 2202450 par laquelle M. B demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal administratif a désigné Mme A, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 décembre 2022 à 11h00 tenue en présence de Mme Llorach greffière d'audience : 
 - le rapport de Mme Courret, juge des référés, 
 - les observations de Me Maamouri représentant M. d'Antona qui rappelle les faits de l'espèce et reprend ses écritures en faisant valoir, notamment, que le requérant étant titulaire d'un bail commercial, il peut acquérir le bien en priorité et que la commune n'avait pas informé au préalable de son souhait d'acquérir la station-service ; que la commune ne renverse pas la présomption d'urgence notamment que la mention de clause dans le bail ne fait pas obstacle à la vente, que la commune ne justifie pas les deux projets concernés par la préemption, le conseil municipal ne s'est pas prononcé ; que le projet de la station-service sur la parcelle en litige est un projet hypothétique et que l'étude du bureau technique produite à l'instance, datée d'octobre 2022, est postérieure à la décision attaquée ; que le projet porté par la commune est très coûteux alors que le besoin de la population n'est pas établi ;  
 - les observations de Me Jourda, représentant la commune de Séauve-sur-Semène, qui reprend les termes de ses écritures notamment, que l'urgence, dans le cas d'espèce, n'est pas caractérisée et qu'il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué notamment que la commune envisage de remettre en route la station-service et que l'antériorité du projet est établie ; la commune prouve la réalité de ce projet qui a pour objectif de dynamiser le centre bourg.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Séauve-sur-Semène a été enregistrée le 6 décembre 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 21 octobre 2022 le maire de la commune de Séauve-sur-Semène a exercé le droit de préemption urbain d'un bien immobilier sur un terrain cadastré A n°774 situé le Bourg, 85 avenue de la Semène qui, notamment, était utilisé à usage de garage et de station-service et qui comprend un local à usage commercial et une habitation. M. d'Antona, en sa qualité d'acquéreur évincé, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette décision.  
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 
 En ce qui concerne l'urgence :  
 3. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être regardée comme remplie lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement dans le cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 
 4. En l'espèce, la suspension de l'exécution de la décision de préemption en litige est demandée par M. d'Antona, qui a la qualité d'acquéreur évincé. Si la commune de Séauve-sur-Semène se prévaut de la nécessité de réaliser le projet de reprise de la station-service, qui selon elle, répondrait à des besoins identifiés de sa population, elle ne justifie pas de circonstance particulière caractérisant la nécessité pour elle de réaliser dans des délais rapides l'un des projets qui a motivé l'exercice du droit de préemption de nature à permettre que la condition d'urgence ne soit pas, en l'espèce, regardée comme satisfaite. De même, ni la circonstance qu'une société dont le requérant est le représentant est déjà présente dans les locaux, alors au demeurant que l'indivision propriétaire du bien n'a pas renoncé à son aliénation, ni celle que le compromis de vente comportait une clause de caducité ne sont, par elles-mêmes, de nature à priver de son caractère d'urgence la suspension de l'exécution de la décision de préemption. Par suite, la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.  
 En ce qui concerne l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 5. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 (). / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (). ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs (), de lutter contre l'insalubrité (), de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ".  Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit répondre, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, à un intérêt général suffisant. 
 6. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de l'absence de réel projet à la date de la décision contestée, tel qu'il est visé plus haut, est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. 
 7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier soumis au juge des référés du tribunal, aucun autre moyen invoqué n'est susceptible de fonder la suspension de la décision attaquée. 
 8. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 21 octobre 2022 du maire de la commune de Séauve-sur-Semène. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Séauve-sur-Semène la somme que M. d'Antona demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Séauve-sur-Semène soient mises à la charge de M. d'Antona, qui n'est pas la partie perdante. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la décision du maire de la commune de Séauve-sur-Semène en date du 21 octobre 2022 qui a exercé le droit de préemption urbain d'un bien immobilier sur un terrain cadastré A n°774 situé le Bourg, 85 avenue de la Semène est suspendue.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 3: Les conclusions de la commune de Séauve-sur-Semène présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. C B et à la Commune de Séauve-sur-Semène. 
 Fait à Clermont-Ferrand, le 8 décembre 2022. 
 La juge des référés, 
 C. A  
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.