TA21 · 2ème chambre — 8 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 20 septembre 2022, 16 mai 2023, 30 mai 2023 et 15 décembre 2023, M. B A, représenté par le Cabinet Bonfils, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 18 mai 2022 par laquelle le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité a refusé de lui délivrer une carte professionnelle d'agent de sécurité privée, ensemble la décision du 31 juillet 2022 par laquelle il a implicitement rejeté son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au directeur du Conseil national des activités privées de sécurité de réexaminer sa situation dans un délai de trente jours, en lui attribuant la carte professionnelle sollicitée. 
 Il soutient que : 
 - les décisions attaquées ne sont pas motivées ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; les dispositions du 1° de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure ne sauraient s'appliquer à un réfugié envers le pays dont il a fui les persécutions ; le statut de réfugié n'est pas accordé aux personnes qui ont commis les infractions les plus graves, en application des dispositions des articles L. 511-6 et L. 511-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; les stipulations de l'article 25 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 précisent que le pays d'accueil se substitue à la personne du réfugié pour obtenir tout document du pays dont elle a la nationalité ; la Cour nationale du droit d'asile lui a accordé la protection en qualité de réfugié et précise qu'il a subi des persécutions et qu'il est actuellement recherché par les autorités guinéennes ; il a obtenu avec succès ses diplômes ; il vit actuellement du revenu de solidarité active et de l'aide personnalisée au logement ; il n'a jamais été condamné en France ; 
 - le Conseil national des activités privées de sécurité a notifié un mémoire le 19 avril 2023 qui est irrecevable, dès lors que la procédure avait été close le 1er avril 2023 à 12 h 00 selon une ordonnance du 1er mars 2023, sans qu'une décision de réouverture de l'instruction n'ait été notifiée conformément à l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; 
 - le Conseil national des activités privées de sécurité soulève deux nouveaux moyens sans solliciter de substitution de base légale ; le moyen tiré de ce qu'il ne justifie pas d'un titre de séjour depuis au moins cinq ans est irrecevable ; il a bénéficié d'une attestation de demande d'asile délivrée le 25 octobre 2016 et la Cour nationale du droit d'asile a fait, le 18 septembre 2018, droit à sa demande d'asile, ce qui a eu pour effet  de faire rétroagir la régularité de son séjour à compter du 25 octobre 2016 ; il justifie par conséquent d'un séjour régulier depuis plus de cinq ans ;  
 - la délivrance d'une carte professionnelle ne porterait pas atteinte à la moralité de la profession ; 
 - il a déclaré régulièrement ses revenus aux impôts dès l'année 2017 ; il bénéficie actuellement d'un titre de séjour valable dix ans, du 8 novembre 2018 au 7 novembre 2028. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2023, le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.   
 Par une décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Dijon du 22 novembre 2022, M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hamza Cherief, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 18 mai 2022, le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté la demande de M. A, présentée le 6 avril 2022, tendant à la délivrance d'une carte professionnelle d'agent de sécurité. Par une décision implicite du 31 juillet 2022, le directeur du CNAPS a rejeté le recours gracieux formé par M. A à l'encontre de cette décision et notifié au CNAPS le 30 mai 2022. Par la présente requête, M. A demande au tribunal l'annulation de ces décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 613-4 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. () / La réouverture de l'instruction peut également résulter d'un jugement ou d'une mesure d'investigation ordonnant un supplément d'instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l'instruction sont communiqués aux parties. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'il décide de soumettre au contradictoire une production de l'une des parties après la clôture de l'instruction, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue doit être regardé comme ayant rouvert l'instruction. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de l'irrecevabilité du mémoire du 19 avril 2023 au regard des dispositions de l'article R. 613-4 du code de justice administrative doit être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police () ". Aux termes de l'article L. 211-5 dudit code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 
 5. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 6. D'une part, la décision contestée comporte les considérations de droit et de fait constituant le fondement du refus de délivrance de la carte professionnelle sollicitée par M. A. En effet, après avoir rappelé les textes dont le CNAPS a fait application, en particulier les articles L. 612-20, L. 633-1 et R. 612-12 à R. 612-17 du code de la sécurité intérieure, la décision énonce que le requérant n'a pas produit, à l'appui de sa demande, le document équivalant à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire, délivré depuis moins de trois mois par une autorité judiciaire ou administrative compétente du pays d'origine de M. A (C) accompagnée d'une traduction en langue française par un traducteur agréé, ni le justificatif de domicile de moins de trois mois, tels que prévus par les dispositions de l'article R. 622-13 du code de la sécurité intérieure. Ainsi, contrairement à ce que fait valoir l'intéressé, la décision portant refus de délivrance de carte professionnelle répond aux exigences de motivation posées par les dispositions citées au point 2 du présent jugement. 
 7. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 3 du présent jugement que le moyen tiré de ce que la décision implicite par laquelle le directeur du CNAPS a rejeté le recours gracieux formé par M. A n'est pas motivée est inopérant. Au demeurant, il résulte des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration qu'une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas entachée d'illégalité du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Elle ne peut être regardée comme illégale qu'en l'absence de communication de ses motifs dans le délai d'un mois par l'autorité saisie. A cet égard, il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant aurait sollicité la communication des motifs de la décision implicite rejetant son recours gracieux. 
 8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure : " Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : () / 4° bis Pour un ressortissant étranger ne relevant pas de l'article L. 233-1 du même code, s'il n'est pas titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour ; () ". Aux termes de l'article R. 622-13 du même code : " La demande de carte professionnelle est également accompagnée des documents suivants : () / 3° Pour les ressortissants étrangers, le document équivalant à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire, délivré depuis moins de trois mois par une autorité judiciaire ou administrative compétente de leur pays d'origine ou de provenance et accompagné, le cas échéant, d'une traduction en langue française ; () / 5° Un justificatif de domicile de moins de trois mois. ". Aux termes de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. () ". Ces dispositions imposent à l'administration, à peine d'illégalité de sa décision, d'indiquer dans l'accusé de réception adressé au demandeur, les pièces manquantes dont la production est requise pour l'instruction de sa demande lorsque la demande est incomplète. 
 10. Par ailleurs, aux termes de l'article 25 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés stipule que : " 1. Lorsque l'exercice d'un droit par un réfugié nécessiterait normalement le concours d'autorités étrangères auxquelles il ne peut recourir, les Etats contractants sur le territoire desquels il réside veilleront à ce que ce concours lui soit fourni, soit par leurs propres autorités, soit par une autorité internationale. / 2. La ou les autorités visées au paragraphe 1er délivreront ou feront délivrer sous leur contrôle, aux réfugiés, les documents ou les certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire. / 3. Les documents ou certificats ainsi délivrés remplaceront les actes officiels délivrés à des étrangers par leurs autorités nationales ou par leur intermédiaire, et feront foi jusqu'à preuve du contraire ". 
 11. Il ressort des termes de la décision attaquée que, pour justifier le rejet de la demande de délivrance d'une carte professionnelle formée le 6 avril 2022 par M. A, le directeur du CNAPS s'est fondé sur la circonstance que l'intéressé n'aurait pas produit à l'appui de sa demande, et ce malgré un courrier en ce sens, un justificatif de domicile de moins de trois mois et le document équivalant à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire, délivré depuis moins de trois mois par une autorité judiciaire ou administrative compétente de son pays d'origine ou de provenance et accompagné, le cas échéant, d'une traduction en langue française. A cet égard, le directeur du CNAPS a versé au dossier le courrier du 6 avril 2022 par lequel les services de la délégation territoriale Est du CNAPS ont indiqué au requérant les pièces manquantes à sa demande.  
 12. Toutefois, en raison même de leur statut, certaines personnes à qui la qualité de réfugié a été reconnue ne sont pas en mesure de bénéficier du concours des autorités de leur pays d'origine lorsque celui-ci est normalement nécessaire pour l'exercice de leurs droits. Dans ces conditions, et sans que puisse être opposée la nécessaire moralisation des activités privées de sécurité, le CNAPS ne pouvait, sans commettre une erreur de droit, exiger la production par M. A, qui possède la qualité de réfugié, d'un document émanant des autorités de son pays d'origine équivalent à une copie du bulletin n° 3 du casier judiciaire. 
 13. Néanmoins, si M. A fait valoir qu'il a fait parvenir au CNAPS le justificatif de domicile de moins de trois mois mentionné par les dispositions de l'article R. 622-13 du code de la sécurité intérieure, tant dans le cadre de sa demande initiale qu'à l'appui de son recours gracieux, il ne l'établit pas par les pièces qu'il verse au dossier.  
 14. Par ailleurs, dans le cadre de son mémoire en défense, le directeur du CNAPS fait valoir que la décision attaquée pouvait également être fondée sur les dispositions du 4° bis de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, dès lors que M. A ne justifiait pas posséder depuis au moins cinq années un titre de séjour. Ainsi, le directeur du CNAPS doit être regardé comme demandant qu'il soit procédé à une substitution de motifs.  
 15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondée sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 16. Il ressort des pièces du dossier que M. A s'est vu reconnaître la qualité de réfugié par un arrêt n° 17041175 du 18 septembre 2018 de la Cour nationale du droit d'asile, et qu'une attestation de demande d'asile lui a été délivrée le 25 octobre 2016. Cette attestation n'était valable que jusqu'au 24 novembre de la même année, et le requérant ne justifie pas avoir bénéficié du renouvellement de ce document, ni même l'avoir sollicité. En outre, M. A justifie de la délivrance d'un récépissé de demande de carte de séjour, valable du 25 octobre 2018 au 24 février 2019, et une carte de résident lui a été délivrée le 7 novembre 2018, valable jusqu'au 8 novembre 2028. Dès lors, à la date de la décision attaquée, intervenue le 18 mai 2022, de même qu'à la date du rejet de son recours gracieux, intervenu le 31 juillet 2022, M. A ne justifiait pas être en possession de documents l'autorisant à séjourner en France de manière continue depuis cinq ans. Nonobstant le caractère récognitif de l'octroi du statut de réfugié, ce motif est susceptible de fonder légalement la décision contestée et il résulte de l'instruction que le CNAPS aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ce motif. Par suite, et alors, d'une part, que la substitution demandée ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué et, d'autre part, que l'intéressé ne peut utilement faire valoir que la délivrance de la carte sollicitée ne porterait pas atteinte à la moralité de la profession et qu'il a déclaré régulièrement ses revenus aux impôts dès 2017, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au directeur du Conseil national des activités privées de sécurité.  
 Délibéré après l'audience du 22 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 Mme Hascoët, première conseillère,  
 M. Cherief, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 février 2024. 
 Le rapporteur, 
 H. Cherief 
 Le président, 
 Ph. NicoletLa greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc