TA86 · Tribunal Administratif de Poitiers — 28 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 11 octobre 2022 et le 25 octobre 2022, la S.A.S. Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'arrêté du 8 juillet 2022 de la maire de de Breuil-Magné s'opposant à la déclaration préalable de travaux n° DP 017 065 22 R0027 déposée pour la construction d'une station relais de téléphonie mobile, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ; 
 2°) d'enjoindre à la maire de Breuil-Magné de lui délivrer une décision de non-opposition dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre à la maire de Breuil-Magné d'instruire à nouveau sa demande et de prendre une décision dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Breuil-Magné une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il y a urgence, car l'arrêté attaqué porte atteinte à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ; elle a pris des engagements envers l'Etat qui ne sont pas atteints et le refus de cette station nécessaire à la construction de son réseau porte atteinte à ses intérêts propres ; 
 - il y a un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, dès lors qu'aucun des deux motifs de rejet n'est fondé :  
    - la construction d'antennes-relais de téléphonie mobile n'est soumise, quelle que soit leur hauteur, qu'à déclaration préalable en application du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, dès lors que leur emprise est inférieure à 20m² : le a) du même article ne peut lui être opposé ; 
    - les règles d'implantation par rapport aux limites séparatives en secteur Ux ne sont applicables qu'aux bâtiments, ce que n'est pas la construction en cause ;  
 - aucun des motifs dont la substitution est demandée aux deux motifs de la décision n'est fondé et de nature à justifier le rejet de sa demande. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 octobre 2022, la commune de Breuil-Magné, représentée par Me Andrault, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la S.A.S. Free Mobile une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le motif tiré du non-respect des règles d'implantation en limite séparative est fondé et suffit à justifier le refus opposé ;  
 - d'autres motifs, qu'il est demandé au juge des référés de substituer à ceux de la décision, justifiaient en tout état de cause l'opposition à déclaration préalable :  
    - le dossier déposé était insuffisant au regard des dispositions des articles R. 431-36 et R. 431-10 du code de l'urbanisme : les pièces produites ne permettent pas d'apprécier le projet par rapport aux espaces naturels environnants ; le dossier ne comporte pas le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue par l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile et l'article R. 431-36 d) du code de l'urbanisme ; les informations produites dans le dossier d'incidence Natura 2000 sont erronées ;  
    - Free Mobile n'a pas respecté l'obligation d'information préalable du maire prévue par l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, ni l'article D. 98-6-1 du même code qui préconise de privilégier les solutions de partage avec un pylône existant, alors qu'il y a une antenne SFR à proximité ; 
    - le projet porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et aurait dû être refusé au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; il se situe à proximité d'espaces faisant l'objet de diverses protections ;  
    - le projet méconnait la règle de hauteur fixée par l'article 2 du plan local d'urbanisme ;  
    - il méconnait les règles d'aspect extérieur et d'intégration harmonieuse des constructions fixées par l'article 3.2 du plan local d'urbanisme ;  
    - il ne donne pas de précision concernant le remaniement nécessaire de la clôture, réglementé par l'article 3.3 du plan local d'urbanisme ;  
    - il ne respecte pas les règles relatives au traitement environnemental et paysager des abords prévues par l'article 4 du plan local d'urbanisme ;  
    - il ne respecte pas les règles relatives au stationnement prévues par l'article 5 du plan local d'urbanisme ; 
    - il contrevient aux objectifs de préservation et valorisation du patrimoine naturel du projet d'aménagement et de développement durables.  
 Vu : 
 - la requête enregistrée le 6 septembre 2022 sous le numéro 2202180 par laquelle la société Free Mobile demande l'annulation de la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'aviation civile ; 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 26 octobre 2022 à 14h30 en présence de M. Chantecaille, greffier d'audience, Mme A a lu son rapport et entendu : 
 - les observations de Me Mirabel pour la société Free Mobile, qui développe les moyens de son mémoire et fait valoir que le projet envisagé relève bien du champ de la déclaration préalable et que les motifs dont la substitution est demandée ne sont pas de nature à pouvoir mieux fonder la décision attaquée ;  
 - les observations de Me Guedoue pour la commune de Breuil-Magné, qui développe les moyens de son mémoire en défense et qui fait valoir notamment que l'implantation du projet envisagé à proximité d'une zone naturelle ne permet pas une intégration harmonieuse dans le paysage. 
 L'instruction a été close à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit. 
 1. La S.A.S. Free Mobile a déposé le 13 juin 2022 une déclaration de travaux portant sur l'implantation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section 65 AI n°84, à l'adresse " 5 ZA La Fontaine " à Breuil-Magné. Par un arrêté du 8 juillet 2022, la maire de Breuil-Magné s'est opposée à sa déclaration préalable. La société requérante demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cet arrêté, dont elle a demandé l'annulation par une requête enregistrée le 6 septembre 2022. 
 Sur la demande de suspension : 
 2. L'article L. 521-1 du code de justice administrative dispose : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 En ce qui concerne l'urgence : 
 3. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 4. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, aux intérêts propres de la société Free Mobile résultant notamment des obligations de couverture qui lui ont été imposées et à la circonstance que l'installation projetée permettra d'assurer la couverture par le réseau 3G /4G de Free Mobile d'une partie importante du territoire de Breuil-Magné non encore desservie, conformément à l'objectif de généralisation d'une couverture mobile de qualité fixé par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 En ce qui concerne l'existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 S'agissant des motifs de l'arrêté attaqué :  
 5. Pour motiver son opposition à la déclaration préalable de la société Free Mobile, la maire de Breuil-Magné a estimé que le projet de construction était, compte tenu de sa hauteur de 37,35 m, soumis à permis de construire en application du a) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et que l'implantation du pylône à 1,25 m de la limite séparative ne respectait pas les règles d'implantation prévues par le règlement du plan local d'urbanisme en zone Ux.  
 6. D'une part, il est constant et non contesté que le premier motif de refus est infondé dès lors que le j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme prévoit qu'est soumise à une simple déclaration préalable la construction des " antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m² ".  
 7. D'autre part, le c) " implantation vis-à-vis des limites séparatives " de l'article 2.2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Breuil-Magné dispose, s'agissant de la zone Ux où est situé le projet : " Les constructions peuvent s'implanter en limite(s) séparative(s) pour tout ou partie au nu du mur de façade. Lorsque le bâtiment à construire ne jouxte pas une limite séparative, il doit respecter un recul minimal de 4 mètres ". Le même article prévoit des " règles alternatives " selon lesquelles, par exemple, l'implantation des annexes de moins de 20 m² est libre au regard des limites séparatives. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que le projet de station relais litigieux ne peut être regardé, du fait de son absence de façade et de toiture, comme une construction de type " bâtiment " à laquelle trouve à s'appliquer la règle de recul opposée par la maire est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 8 juillet 2022. 
 S'agissant de la demande de substitution de motifs :  
 8. Alors même que l'administration doit, en application de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, énoncer dans sa décision d'opposition l'ensemble des motifs la justifiant, l'autorité compétente peut faire valoir devant le juge des référés que la décision dont il lui est demandé de suspendre l'exécution est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge des référés de rechercher s'il ressort à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s'il y a lieu d'ordonner la suspension qui lui est demandée. 
 9. En l'espèce, la commune fait valoir en premier lieu que la décision d'opposition est justifiée par l'insuffisance du dossier de demande au regard des articles R. 431-36 et R. 431-10 du code de l'urbanisme, notamment celle des documents d'insertion et du document d'évaluation des incidences sur la zone " Natura 2000 ". Toutefois il ne ressort pas à l'évidence des données de l'affaire qu'un tel motif pourrait justifier la décision de refus alors que l'insuffisance ou l'imprécision des documents produits n'est susceptible d'entacher d'illégalité la décision de l'autorité administrative que dans le cas où ces insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation portée par celle-ci sur la conformité du projet à la réglementation applicable.  
 10. En deuxième lieu, il n'apparait pas, en l'état de l'instruction, que le projet, en raison de sa hauteur inférieure à 50 mètres, soit concerné par la demande d'autorisation prévue par l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile. La commune de Breuil-Magné ne peut donc utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions pour justifier sa décision. 
 11. En troisième lieu, si l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques incite dans la mesure du possible les opérateurs à partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites, ces dispositions ne peuvent être utilement invoquées pour refuser une autorisation d'urbanisme. Il en va de même des dispositions du B du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques qui prévoient que le maire est informé à l'avance, un mois au moins avant le dépôt de la déclaration de travaux, des projets d'exploitation d'une installation radioélectrique soumise à autorisation, ces dispositions prises dans le cadre de la police spéciale des communications électroniques ne lui donnant en tout état de cause aucun pouvoir de s'opposer à un projet au motif qu'il n'en aurait pas été averti à l'avance.  
 12. En quatrième lieu, il n'apparait pas à l'évidence que le projet envisagé par la société requérante, qui se situe en zone Ux du plan local d'urbanisme à proximité de divers hangars métalliques et parkings, aurait pu être refusé sur le fondement de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme au motif qu'il porterait atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, quand bien même il se situe à proximité une zone humide, d'une ZNIEFF de type 2 ou d'une zone Natura 2000.  
 13. En cinquième lieu, la règle du b) du 1 de l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Breuil-Magné qui limite à 9 m la hauteur " au faitage ou à l'acrotère " des constructions en zone Ux ne peut être regardée comme s'appliquant à l'édification d'une station relais de téléphonie mobile, alors que le même article ne prévoit aucune limite de hauteur pour les " équipements techniques inhérents aux activités autorisées dans le secteur ".  
 14. En sixième lieu, si le point 2 de l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Breuil-Magné prévoit que les nouvelles constructions en secteur Ux doivent " à l'exception de leurs éléments techniques () présenter une simplicité de volume et d'aspect " et que " les volumes devront être épurés et compacts afin de favoriser leur intégration paysagère ainsi que leurs performances énergétiques ", il n'apparait pas à l'évidence que le projet d'antenne envisagé ne respecterait pas ces règles. Il en va de même pour ce qui est du respect des règles concernant les clôtures, posées par le point 3 de l'article 3 du même règlement, le projet comportant une clôture en grillage métallique vert foncé d'une hauteur de 2 mètres, implantée en limite séparative. 
 15. En septième lieu, le seuil de 10% de surfaces non imperméabilisées sur la parcelle, exigé en zone Ux par le point 1 de l'article 4 du règlement du plan local d'urbanisme, parait, en l'état de l'instruction, respecté, ainsi que les prescriptions du point 1 de l'article 5 du même règlement qui imposent que le " stationnement des véhicules correspondant aux besoins de desserte des constructions, installations ou aménagements autorisés " soit assuré en zone Ux  " en dehors des voies et emprises ouvertes à la circulation ".  
 16. Enfin, si la commune soutient que le projet est incompatible avec la première orientation du projet d'aménagement et de développement durables de son plan local d'urbanisme, qui vise à " assurer la préservation des ressources environnementales " et notamment (point 1.2), " protéger les grands équilibres paysagers et les spécificités du territoire ", la construction d'une antenne relais de téléphonie mobile n'apparait pas à l'évidence incompatible avec une telle orientation, alors que par ailleurs le point 3.2 du même projet consacre l'objectif " d'améliorer les communications numériques et relever le défi énergétique " et " soutenir le développement des communications numériques, s'agissant d'un aspect incontournable pour aspirer au développement équilibré du territoire ".  
 17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 16 que la commune n'est pas fondée à demander que l'un ou l'autre des motifs qu'elle invoque soit substitué à ceux invoqués dans la décision attaquée.  
 18. Dès lors que les deux conditions prévues par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies, la société Free Mobile est fondée à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté du 8 juillet 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 19. L'article L. 911-1 du code de justice administrative dispose : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Selon l'article L. 511-1 du même code : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". 
 20. En raison des motifs qui fondent la présente ordonnance et de l'office du juge des référés, la suspension de l'exécution de la décision en litige implique que la maire de Breuil-Magné procède à la délivrance, à titre provisoire, d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 13 juin 2022 par la société Free Mobile. Il y a lieu de lui ordonner de procéder à cette délivrance dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Breuil-Magné une somme de 1 000 euros à verser à la S.A.S. Free Mobile au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la S.A.S. Free Mobile, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune de Breuil-Magné au titre des frais qu'elle a exposés pour sa défense. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 8 juillet 2022 par lequel la maire de la commune de Breuil-Magné s'est opposée à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free mobile pour la construction d'une station relais de téléphonie mobile est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint à la maire de Breuil-Magné de délivrer à titre provisoire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la S.A.S. Free Mobile pour la construction de cette station relais. 
 Article 3 : La commune de Breuil-Magné versera à la S.A.S. Free Mobile la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la S.A.S. Free Mobile et à la commune de Breuil-Magné. 
 Fait à Poitiers le 28 octobre 2022,  
 La juge des référés, 
 Signé  
 S. A 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef par intérim, 
                                                        La greffière  
 Signé 
 D. GERVIER