TA59 · 1ère Chambre — 4 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 avril 2022, 27 décembre 2023, 19 février 2024 et 14 juin 2024, la société Europa Invest, représentée par la Serl Edifices Avocats, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 4 février 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Hénin-Beaumont a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Hénin-Beaumont la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable, dès lors que M. A, gérant de la société Euro Shopping, administratrice déléguée de la société Europa Invest, a qualité pour agir en justice au nom de cette dernière ;  
 - la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que les modalités de convocation prévues par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été respectées ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que l'avis d'enquête publique ne comporte par l'ensemble des mentions requises par les dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'environnement et qu'il n'a pas été affiché et publié dans les délais prévus par cet article ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure, faute pour le dossier d'enquête publique de comporter tous les avis rendus par les personnes publiques associées, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme et du 4° de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure, faute pour le commissaire enquêteur d'avoir procédé à un examen sérieux des observations recueillies, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;  
 - elle est illégale au motif de l'incohérence du classement de ses parcelles en zone UE1 du règlement du plan local d'urbanisme avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;  
 - les dispositions de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme sont méconnues, faute de toute justification de ce classement dans le rapport de présentation ;  
 - le classement de ses parcelles en zone UE1 du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - la délibération contestée est entachée de détournement de pouvoir.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 octobre 2023, 18 janvier 2024 et 13 mai 2024, la commune d'Hénin-Beaumont, représentée par l'AARPI Arkhè Avocats, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour le gérant de la société requérante de justifier de sa qualité pour agir ;  
 - les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.   
 La clôture d'instruction a été fixée au 1er juillet 2024 par une ordonnance du 14 juin 2024.  
 En application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, les parties ont été invitées à présenter des observations sur un éventuel sursis à statuer dans l'attente de la régularisation du vice tenant à l'irrégularité de l'enquête publique au motif, d'une part, de l'incomplétude de l'avis d'enquête publique, faute de comporter la mention de l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'environnement ou, à défaut, de la présence de ce rapport dans le dossier d'enquête publique, et d'autre part, de l'incomplétude du dossier d'enquête publique, faute de comporter les avis rendus par les personnes publiques associées en méconnaissance du 4° de l'article R. 123-8 du code de l'environnement.  
 Des observations, enregistrées le 28 janvier 2025, ont été présentées pour la commune d'Hénin-Beaumont.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Piou,  
 - les conclusions de Mme Grard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Fourquet, représentant la société Europa Invest, et celles de Me Laval, représentant la commune d'Hénin-Beaumont. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 4 février 2022, le conseil municipal d'Hénin-Beaumont a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). Par la présente requête, la société Europa Invest, propriétaire des parcelles cadastrées AY319 et AY196, situées 211 rue Gustave Delory sur le territoire communal, demande au tribunal d'annuler cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales  
 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". 
 3. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués par courriel du 29 janvier 2022, soit plus de cinq jours francs avant la date de la séance du conseil municipal au cours de laquelle a été approuvée la délibération en litige, qui s'est tenue le 4 février 2022. Par ailleurs, était jointe à cette convocation une note de synthèse précisant les objectifs et le contexte de cette révision, un rappel de la procédure suivie et du contenu du projet de révision, une présentation des grandes orientations retenues dans le projet d'aménagement et de développement durables ainsi que les grandes lignes de leur traduction dans le règlement, notamment les différentes zones existantes sur le territoire municipal à l'issue de la révision, les principales nouveautés, les observations émises lors de la consultation et l'enquête publique, les avis des personnes publiques associées ainsi que les propositions de modifications en tenant compte. La seule circonstance que cette note de synthèse ne comprenait pas les motifs ayant conduit la commune à classer les deux parcelles de la requérante en zone UE1, alors qu'elles étaient auparavant en zone UC, ne suffit pas à caractériser une insuffisance de la note de synthèse. Par suite, le vice de procédure ainsi soulevé doit, en toutes ses branches, être écarté.  
 En ce qui concerne l'irrégularité de l'enquête publique 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. () L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact (). Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l'adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus () ". Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure () ". Et, aux termes de cet article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme () ". 
 6. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.  
 7. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié dans les journaux locaux la voix du Nord et Nord Eclair le 8 octobre 2021, soit plus de quinze jours avant son ouverture le 25 octobre 2021. Il a, par ailleurs, fait l'objet d'un affichage en mairie à compter du 8 octobre 2021 et pendant toute la durée de l'enquête publique. Par suite, en cette branche, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.  
 8. Il ressort en revanche des pièces du dossier que cet avis ne comportait aucune mention des avis des personnes publiques associées et de l'évaluation environnementale prescrite par la mission régionale de l'autorité environnementale. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier, plus particulièrement du rapport établi par le commissaire enquêteur, que le dossier d'enquête publique comportait tant les avis des personnes publiques associées que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, comprenant en son tome IV, l'évaluation environnementale. Par suite, ce vice de procédure n'a pu être de nature à nuire à l'information du public ou à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la délibération litigieuse.  
 9. En deuxième lieu, compte tenu des motifs retenus au point précédent, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique, faute de comporter les avis des personnes publiques associées prévus par les dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme et du 4° de l'article R. 123-8 du code de l'environnement doit être écarté.  
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu. Il doit, d'autre part, indiquer dans un document séparé, ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 11. Le rapport du commissaire enquêteur comprend notamment un résumé de l'ensemble des contributions recueillies au cours de l'enquête publique ainsi que, lorsqu'elles en appelaient, une analyse et des observations du commissaire enquêteur. Par ailleurs, ce dernier a, dans ses conclusions finales, rappelé l'ensemble des considérations prises en compte pour émettre un avis favorable, outre des recommandations à destination de la commune faisant écho aux contributions analysées dans son rapport. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport d'enquête publique doit être écarté.   
 En ce qui concerne l'incohérence du classement des parcelles de la requérante avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme 
 12. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de la requérante, actuellement à l'état de friche, ont été classées par la délibération litigieuse en zone UE1, dédiée spécifiquement aux activités commerciales et de services, au sein de laquelle sont notamment interdites les constructions à vocation d'habitation. Si la requérante, qui souhaite y édifier des logements, soutient que ce classement n'est pas cohérent avec l'axe 6 du PADD qui comprend comme principales orientations la reconversion des friches ainsi que la gestion économe de l'espace, il ressort également des pièces du dossier que la commune  d'Hénin-Beaumont s'est fixée comme objectif, au sein de l'axe 3 du PADD intitulé " une ville active ", de " préserver ses acquis (commerces de proximité et zones d'activités d'intérêt communautaire) tout en étant à la pointe du développement d'activités économiques nouvelles et complémentaires ". Par ailleurs, il en ressort également qu'elle s'est fixée comme principales orientations, au titre de ce même axe, de conforter les zones d'activités économiques et commerciales et de poursuivre le dévelopement économique en profitant de l'effet vitrine des grands axes structurants, sans limiter ces orientations à une partie déterminée de son territoire. Dans ces conditions, le classement des parcelles de la requérante, anciennement occupées par un magasin alimentaire et situées en bordure d'une route départementale traversant la commune, n'apparait pas incohérent avec les orientations précitées du PADD du PLU. Le moyen ainsi soulevé doit, par suite, être écarté.  
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme   
 14. Aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9  () Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que le classement en zone UE1 des parcelles de la requérante, anciennement classées en zone UC, est justifié dans le rapport de présentation par la volonté communale de guider les éventuels porteurs de projet dans le maintien d'une activité commerciale de proximité. Par suite, le moyen tiré de l'absence de justification de ce classement au sein du rapport de présentation, en méconnaissance des dispositions précitées, manque en fait et ne peut qu'être écarté.  
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation commise dans le classement des parcelles de la requérante 
 16. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. 
 Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. 
 Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". 
 17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 18. Il ressort tout d'abord des motifs retenus au point 13 du présent jugement que le classement de ces parcelles s'inscrit en cohérence avec certaines orientations du PADD du PLU. Par ailleurs, ces parcelles sont bordées au Nord et au Sud de parcelles classées en zone UC, zone affectée essentiellement à l'habitat, aux commerces, aux équipements, aux services et aux activités qui en sont le complément naturel, et à l'Ouest par une parcelle classée en zone 1AU3 ayant vocation à accueillir de nouveaux logements. Dans ces conditions, ce classement, compte tenu de la vocation ancienne de cette parcelle qui a accueilli par le passé un commerce alimentaire, mais également de la nature résidentielle du secteur et du nombre de logements supplémentaires à venir, qui accroitra les besoins de la population alentour en commerces et autres activités du secteur tertiaire, n'apparait pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Si la requérante soutient que la parcelle ne présente aucun potentiel commercial, elle ne l'établit pas en se bornant à faire état de la fermeture du précédent commerce et de sa prétendue impossibilité à trouver un nouvel acquéreur ayant un projet commercial. Par suite, l'erreur manifeste d'appréciation ainsi invoquée doit être écartée.  
 En ce qui concerne le détournement de pouvoir 
 19. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la délibération contestée serait entachée d'un détournement de pouvoir dès lors que la révision du PLU en litige, plus particulièrement le classement des parcelles de la requérante, contribue notamment au développement économique du territoire et repose ainsi sur des considérations urbanistiques. Dans ces conditions, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.   
 20. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Hénin-Beaumont, la société Europa Invest n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération qu'elle conteste.  
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Hénin-Beaumont, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Europa Invest au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la requérante la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par cette commune et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Europa Invest est rejetée. 
 Article 2 :  La société Europa Invest versera à la commune d'Hénin-Beaumont une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Europa Invest et à la commune d'Hénin-Beaumont. 
 Délibéré après l'audience du 5 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 Mme Piou, première conseillère, 
 M. Boileau, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Piou 
 La présidente, 
 signé 
 A-M. LeguinLa greffière, 
 signé 
 S. Sing 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                           
                          Pour expédition conforme, 
                          La greffière,