TA35 · 1ère Chambre — 16 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 mai 2022 et le 13 novembre 2023, Mme D B, représentée par Me Perrinel, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 mars 2022 par laquelle la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion a retiré la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours hiérarchique de l'association Les enfants au pays, a annulé la décision du 16 septembre 2021 de l'inspectrice du travail de l'unité de contrôle Ouest, section d'inspection du travail 013 refusant l'autorisation de licenciement et a autorisé son licenciement ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre des disposition de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - le principe du contradictoire n'a pas été respecté ; 
 - c'est à tort que la ministre a annulé la décision de l'inspectrice du travail dès lors que l'absence d'enfant à lui confier n'était pas établie ; 
 - la réalité du motif de licenciement n'est pas établie dès lors que la demande de licenciement ne repose pas, en réalité, sur l'absence d'enfant à lui confier mais sur la volonté de son employeur de mettre fin à sa relation de travail à raison de son mandat et d'une volonté de ne plus proposer d'accueillir des enfants en famille d'accueil. 
 Par deux mémoires, enregistrés le 25 juillet 2022 et le 29 novembre 2023, l'association Les enfants au pays, représentée par la SELARL Marlot - Daugan - Le Quere, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du travail ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villebesseix, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Massé, de la la SELARL Marlot - Daugan - Le Quere, représentant l'association Les enfants au pays. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, assistante familiale agréée par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales d'Ille-et-Vilaine depuis le 5 juillet 2016 a été recrutée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée par l'association Les enfants au pays, institut médicoéducatif à compter du 16 avril 2018. En octobre 2019, elle a été élue membre titulaire du comité social et économique. Le 15 juillet 2021, son employeur a déposé une demande d'autorisation de licenciement sur le fondement de l'article L. 423-32 du code de l'action sociale et des familles. Par une décision du 16 septembre 2021, l'inspectrice du travail de l'unité de contrôle Ouest section d'inspection du travail 013 a refusé de lui accorder l'autorisation de licenciement sollicitée. L'association Les enfants au pays a formé un recours hiérarchique contre cette décision. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion sur cette demande le 1er mars 2022. Par une décision du 22 mars 2022, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion a retiré cette décision implicite de rejet, a annulé la décision de refus d'autorisation de licenciement du 16 septembre 2021 au motif que l'inspectrice du travail a commis une erreur de droit en refusant d'accorder l'autorisation sollicitée pour absence de qualification et de motivation suffisante de la demande et sans procéder à une enquête contradictoire et a accordé l'autorisation de licenciement sollicitée. Il s'agit de la décision contestée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation : 
 2. Aux termes de l'article L. 411-5 du code des relations entre le public et l'administration : " () La décision faisant droit à un recours administratif est motivée si elle entre, par elle-même, dans le champ des décisions individuelles visées aux articles L. 211-2 et L. 211-3. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui () : 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 
 3. Lorsqu'il est saisi d'un recours hiérarchique contre une décision d'un inspecteur du travail statuant sur une demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé, le ministre chargé du travail doit, soit confirmer cette décision, soit, si celle-ci est illégale, l'annuler puis se prononcer de nouveau sur la demande d'autorisation de licenciement compte tenu des circonstances de droit et de fait à la date à laquelle il prend sa propre décision. Dans le cas où le ministre, ainsi saisi d'un recours hiérarchique, annule la décision par laquelle un inspecteur du travail s'est prononcé sur une demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé, il est tenu de motiver l'annulation de cette décision ainsi que le prévoit l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, que cette annulation repose sur un vice affectant la légalité externe de la décision ou sur un vice affectant sa légalité interne. Dans le premier cas, si le ministre doit indiquer les raisons pour lesquelles il estime que la décision de l'inspecteur du travail est entachée d'illégalité externe, il n'a pas en revanche à se prononcer sur le bien-fondé de ses motifs. Dans le second cas, il appartient au ministre d'indiquer les considérations pour lesquelles il estime que le motif ou, en cas de pluralité de motifs, chacun des motifs fondant la décision de l'inspecteur du travail est illégal. 
 4. Contrairement à ce que soutient Mme B, la décision de la ministre du travail vise les textes dont elle a fait application et notamment l'article L. 423-32 du code de l'action sociale et des familles dont elle cite les dispositions. Elle est donc motivée en droit. Par ailleurs, cette décision, qui n'a pas à faire référence à l'ensemble des éléments apportés par Mme B dans le cadre de la procédure contradictoire, comporte également l'énoncé des considérations de fait qui en constituent le fondement. Enfin, en indiquant qu'aucun lien n'a été relevé entre la demande d'autorisation de licenciement et l'exercice du mandat détenu par la salariée, la ministre a suffisamment motivé la décision litigieuse. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du non-respect du contradictoire :  
 5. Aux termes de l'article R. 2421-11 du code du travail : " L'inspecteur du travail procède à une enquête contradictoire au cours de laquelle le salarié peut, sur sa demande, se faire assister d'un représentant de son syndicat. ". En application de ces dispositions, l'inspecteur du travail saisi d'une demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé doit, quel que soit le motif de la demande, procéder à une enquête contradictoire. En revanche, aucune règle ni aucun principe ne fait obligation au ministre chargé du travail, saisi d'un recours hiérarchique sur le fondement des dispositions de l'article R. 2422-1 du même code, de procéder lui-même à cette enquête contradictoire. Il en va toutefois autrement si l'inspecteur du travail n'a pas lui-même respecté les obligations de l'enquête contradictoire et que, par suite, le ministre annule sa décision et statue lui-même sur la demande d'autorisation. 
 6. Par ailleurs, aux termes des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre elle-même la personne intéressée en mesure de présenter des observations. Il en va de même, à l'égard du bénéficiaire d'une décision, lorsque l'administration est saisie par un tiers d'un recours gracieux ou hiérarchique contre cette décision. Ainsi, le ministre chargé du travail, saisi sur le fondement des dispositions de l'article R. 2422-1 du code du travail, d'un recours contre une décision autorisant ou refusant d'autoriser le licenciement d'un salarié protégé, doit mettre le tiers au profit duquel la décision contestée a créé des droits - à savoir, respectivement, l'employeur ou le salarié protégé - à même de présenter ses observations, notamment par la communication de l'ensemble des éléments sur lesquels le ministre entend fonder sa décision. 
 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des bordereaux de communication de pièces et des accusés de réception produits en défense, que Mme B s'est vue communiquer l'ensemble des pièces transmises à la ministre par l'association Les enfants au pays dans le cadre de l'instruction du recours hiérarchique. Si Mme B soutient que le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens 2020-2024 ne lui a pas été communiqué dans son intégralité, il ressort des pièces du dossier que l'association Les enfants au pays, employeur de l'intéressée, n'a joint à son recours hiérarchique qu'un extrait du contrat, correspondant à la pièce produite par la ministre dans la présente instance, sur lequel elle s'est fondée et qu'elle a communiqué à la requérante. Par suite, dès lors qu'elle a reçu la communication de l'ensemble des éléments sur lesquels la ministre s'est fondée pour prendre la décision attaquée, Mme B ne démontre pas que le principe du contradictoire aurait été méconnu. En outre, la seule circonstance que la décision litigieuse a été prise le lendemain de la communication de ses observations écrites ne démontre pas que la ministre ne les aurait pas prises en compte alors que ces dernières sont visées dans la décision du 22 mars 2022. Par suite, le moyen tiré du non-respect du contradictoire doit être écarté. 
 En ce qui concerne la réalité du motif de licenciement : 
 8. Aux termes de l'article L. 423-32 du code de l'action sociale et des familles : " L'employeur qui n'a pas d'enfant à confier à un assistant familial pendant une durée de quatre mois consécutifs est tenu de recommencer à verser la totalité du salaire à l'issue de cette période s'il ne procède pas au licenciement de l'assistant familial fondé sur cette absence d'enfants à lui confier. ". Un tel licenciement, qui ne peut être motivé par le fait que l'assistant familial ne remplit plus les conditions de l'agrément, situation régie par d'autres dispositions du code de l'action sociale et des familles, doit être justifié soit par l'absence de tout enfant à confier à l'assistant familial, soit par la circonstance que le département a été conduit, par une appréciation soumise au contrôle du juge, pour assurer la meilleure prise en charge des enfants, au regard notamment, de leur âge, de leur situation familiale et de leur santé, des conditions définies par l'agrément de l'assistant familial concerné et des disponibilités d'autres assistants familiaux, à ne pas confier d'enfant pendant cette période à l'assistant familial dont le licenciement est envisagé. En revanche, il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucun principe qu'un tel licenciement ne pourrait être légalement motivé que par la circonstance que l'employeur public serait contraint de ne plus confier d'enfant à l'assistant maternel concerné par des raisons d'intérêt général dont il devrait justifier. 
 9. Pour autoriser le licenciement de Mme B, la ministre du travail a estimé, contrairement à l'inspectrice du travail dans sa décision du 16 septembre 2021, que la réalité du motif de licenciement tiré de d'absence d'enfant à confier pendant une période de quatre mois consécutifs était établie. 
 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme B accueillait à son domicile le jeune F. Toutefois, Mme B ayant été placée en arrêt de travail à compter du 18 mai 2020, A a été accueilli en internat à l'institut médicoéducatif et a exprimé le souhait de conserver ce mode d'accueil. Cette demande ayant également été formulée par le père de cet enfant, le directeur de l'institut a informé Mme B par un courrier du 8 juin 2020 de la fin du contrat d'accueil de A et lui a proposé l'accueil de G en l'invitant à rencontrer l'enfant et sa famille le 22 juin 2020. Mme B n'a jamais répondu à cette proposition d'accueil et, alors que son arrêt de travail a été prolongé jusqu'au 17 juillet 2020, n'a pu se rendre au rendez-vous fixé avec la famille de C. Une solution alternative d'accueil a donc dû être trouvée pour cette enfant. A l'issue de son arrêt de travail, Mme B a été convoquée à un entretien au cours duquel son employeur l'a informée qu'elle était placée en situation d'attente faute d'enfant à lui confier. Il ressort des pièces du dossier que l'association a dû adapter ses solutions d'accueil pendant la crise sanitaire et qu'elle a proposé à compter du mois de septembre 2020 une prestation en milieu ordinaire en plus des possibilités d'accueil en internat et semi-internat. De plus, il ressort du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens pour les années 2021-2024, conclu entre l'association Les enfants au pays, l'agence régionale de santé et la direction des services départementaux de l'éducation nationale d'Ille-et-Vilaine, que les objectifs d'activité ont été modifiés de sorte qu'aucun placement en famille d'accueil n'a été autorisé pour les années 2021 à 2024. Si Mme B soutient que l'association a tenté de recruter une assistante familiale en 2020, cela n'est pas démontré. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que E, dont Mme B fait valoir que l'accueil aurait pu lui être proposé, a exprimé le souhait d'être accueillie en internat. Dans ces conditions, le choix de ne pas la confier à Mme B correspond à l'intérêt de l'enfant. En outre, les enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance ne peuvent pas être assimilés à ceux pris en charge par l'institut médicoéducatif dont l'activité concerne spécifiquement les enfants souffrant de handicap et de troubles du comportement. Ainsi, d'une part, l'association Les enfants au pays, a dû faire face à la nécessité d'adapter les conditions d'accueil des enfants pendant la période de crise sanitaire, à la modification de son contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens et à la transformation des possibilités d'accueil des enfants avec l'ajout des prestations en milieu ordinaire. D'autre part, il n'est pas démontré que l'association Les enfants au pays aurait accueilli des jeunes pour lesquels la garde en famille d'accueil s'avérait être la solution la plus adaptée à leur situation pendant la période durant laquelle Mme B était en situation d'attente de se voir confier un enfant au sens des dispositions de l'article L. 423-32 du code de l'action sociale et des familles. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la ministre du travail a annulé la décision de l'inspectrice du travail du 16 septembre 2021 et a estimé que le motif de licenciement tiré de l'absence d'enfant à lui confier était établi. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle la ministre du travail a retiré la décision implicite de rejet du recours hiérarchique de l'association Les enfants au pays, a annulé la décision de l'inspectrice du travail et autorisé son licenciement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B, à l'association Les enfants au pays et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Villebesseix 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.