TA86 · Tribunal Administratif de Poitiers — 23 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 3 novembre 2022 et un mémoire en réplique complété d'un dépôt de pièces enregistré le 15 novembre 2022, M. B A et Mme C E, représentés par Me Rouché, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de ces décisions : 
 - de la délibération du conseil municipal de Rivedoux-Plage du 5 octobre 2022 exerçant le droit de préemption urbain de la commune pour l'acquisition de la parcelle cadastrée AA 577 située rue de l'aire de battage ; 
 - de la décision du 7 octobre 2022 par laquelle le maire a notifié au notaire la délibération du conseil municipal ; 
 2°) de dire que la suspension de ces décisions fera obstacle au transfert de propriété et à la prise de possession du bien préempté, et permet aux bénéficiaires de la promesse de vente initiale de mener la vente à son terme ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Rivedoux-Plage une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont intérêt à agir, dès lors qu'ils sont titulaires d'une promesse de vente sur le terrain préempté et que cette promesse de vente est en cours de validité contrairement à ce qui est soutenu ; les deux conditions suspensives ont été conclues au seul profit des acquéreurs et le vendeur a renouvelé son intention de conclure la vente avec eux ;  
 - la requête en suspension est accompagnée d'une requête en annulation recevable ;  
 - le courrier du 7 octobre 2022, qui demande au notaire de conclure l'acte de vente dans un délai de trois mois, fait grief et est susceptible d'un recours pour excès de pouvoir ; 
 - ils bénéficient d'une présomption d'urgence, qui n'est pas utilement combattue en l'espèce, la commune ne faisant état d'aucune circonstance particulière justifiant la mise en œuvre rapide de son projet ; au contraire, le caractère imminent de la signature de l'acte authentique en cas de préemption obligerait à saisir la juridiction civile en cas d'annulation pour un motif de fond ; en retardant l'acquisition du terrain, la décision de préemption les empêche de souscrire un prêt à taux intéressant ;  
 - il y a un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
   - ni le conseil municipal ni le maire ne peuvent être regardés comme ayant réellement exercé le droit de préemption ; la décision du maire du 7 octobre demandant de dresser l'acte authentique au profit de la commune est illégale ;  
   - la communauté de communes de l'île de Ré étant seule titulaire du droit de préemption en vertu de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, c'est à son président, auquel cette compétence a été déléguée par délibération n° 187 du 22 décembre 2015, qu'il revenait de l'exercer ; tant le maire que le conseil municipal étaient incompétents ; 
   - si elles constituent des décisions de préemption, la délibération du conseil municipal du 5 octobre comme celle du maire du 7 octobre sont insuffisamment motivées au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; 
   - la commune ne justifiait à la date de la décision de préemption, ni d'ailleurs à la date des mémoires, d'aucun projet pouvant la motiver ; le programme avancé est irréalisable compte tenu de la taille de la parcelle et des exigences des articles Ub 5.3 et Ub 7 du plan local d'urbanisme ;  
 - la suspension de la décision de préemption en litige doit entrainer non seulement l'impossibilité pour la commune de prendre possession du bien mais aussi leur permettre de mener la vente à son terme.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 10 et 15 novembre 2022, la commune de Rivedoux-Plage, représentée par Me Brossier, conclut : 
 1°) à titre principal, au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 2°) à titre subsidiaire, à ce que le juge des référés limite les effets de la suspension de l'exécution de la décision de préemption à l'impossibilité pour la commune de prendre possession du bien et d'en disposer ou d'en user dans des conditions qui rendraient irréversibles cette décision.  
 Elle soutient que :  
 - la requête en annulation présentée par M. A et Mme E n'est pas recevable, d'une part, faute pour eux de justifier d'un intérêt pour agir dès lors que la promesse de vente est caduque puisqu'elle était assortie de deux conditions suspensives tenant au dépôt d'un permis de construire avant le 30 septembre 2022 et à l'obtention d'un prêt avant le 14 octobre 2022 ; de plus la promesse de vente stipulait expressément qu'en cas d'exercice du droit de préemption par la commune, la promesse de vente perdrait ses effets même en cas d'annulation ;  
 - la lettre du 7 octobre 2022, par laquelle le maire se borne à notifier la délibération par laquelle le conseil municipal a exercé le droit de préemption, ne constitue pas un acte faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir ;  
 - il n'est pas justifié de l'urgence, alors en particulier que le seul exercice de son droit de préemption par la commune a emporté la caducité de la promesse de vente ; à supposer que la décision de préemption soit annulée après la vente, l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme obligerait la collectivité à rétrocéder le bien dans son état d'origine ; les acquéreurs évincés, qui ont été imprudents en engageant des frais d'étude des sols et de bornage avant que soit purgé le droit de préemption ne démontrent pas l'urgence à réaliser leur projet ; la commune justifie pour sa part d'une urgence à mobiliser le foncier sur son territoire, puisque le diagnostic réalisé avant la conclusion avec l'Etat d'une convention pour le logement de saisonniers, obligatoire dans une commune touristique en application de l'article L. 301-4-1 du code de la construction et de l'habitation, fait apparaitre un fort déficit en logements mobilisables ;  
 - aucun des moyens n'est susceptible de faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision :  
   - il y a bien une décision de préemption, prise par le conseil municipal ; 
   - le conseil municipal avait reçu délégation régulière du président de la communauté de communes en application de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales ; 
   - la délibération est suffisamment motivée ;  
   - la commune justifie de la réalité de son projet à la date de la décision de préemption, dès lors que la carence en logements pour les travailleurs saisonniers ressort du diagnostic établi en 2021 et qu'elle a d'ores et déjà acquis deux parcelles d'une surface globale de 1390 m² en face du terrain ici en litige ; 
 - en cas de suspension de la décision de préemption, il n'y a pas lieu d'indiquer que la suspension ne fait pas obstacle à l'aliénation du bien au profit de M. A et Mme E, dès lors que ceux-ci ne font état d'aucune circonstance nécessitant la poursuite urgente de leur projet.  
 Vu : 
 - la requête enregistrée le 3 novembre 2022 sous le numéro 2202723 par laquelle M. A et Mme E demandent l'annulation des décisions attaquées ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 16 novembre 2022 à 15h30 en présence de M. Chantecaille, greffier d'audience, Mme D a lu son rapport et entendu : 
 - les observations de Me Rouché, avocat de M. A et Mme E, qui développe les moyens de la requête et fait valoir notamment que le compromis de vente n'indique nullement que l'exercice du droit de préemption entraine caducité de la promesse ; que les requérants comme le vendeur souhaitent exercer leur liberté contractuelle et ont confirmé leur volonté de conclure la vente ; que ce motif d'irrecevabilité n'a pas été soulevé contre la requête au fond ; que la commune ne justifie d'aucune urgence à mener à bien son projet de construction de logements, ni d'ailleurs de la réalité de celui-ci puisqu'elle se borne à produire un projet de convention, non signé et non financé ; que l'acquisition du terrain en face n'a été proposée par la commune que le 8 novembre 2022, postérieurement aux décisions qu'ils attaquent ;  
 - les observations de Me Brossier, avocate de la commune de Rivedoux-Plage, qui développe les moyens de ses mémoires et fait valoir en outre qu'elle peut soulever en référé une irrecevabilité qui n'a pas encore été soulevée au fond, que la construction de logements pour les saisonniers est un impératif pour lequel la signature d'une convention avec l'Etat est en cours, que sa contribution financière sera complétée et que la commune devait saisir l'opportunité d'acquérir ce terrain.  
 L'instruction a été close à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit. 
 1. Le 2 août 2022, M. A et Mme E ont conclu avec le propriétaire d'une parcelle de 413 m² rue de l'aire de battage à Rivedoux-Plage une promesse de vente de ce terrain, valable jusqu'au 15 mai 2023. Par courrier du 7 octobre 2022, le maire de Rivedoux-Plage a indiqué au notaire en charge de la vente que par une délibération du 5 octobre 2022 la commune avait souhaité exercer le droit de préemption urbain au prix et conditions rapportées dans la déclaration d'intention d'aliéner et qu'il lui appartenait de lui adresser l'acte authentique de vente dans le délai de trois mois prévu par l'article R. 213-12 du code de l'urbanisme. Par la présente requête, M. A et Mme E, acquéreurs évincés, demandent au juge des référés de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la délibération du 5 octobre 2022 et du courrier du 7 octobre 2022, dont ils ont demandé l'annulation par une requête enregistrée le même jour. 
 2. L'article L. 521-1 du code de justice administrative dispose : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 Sur les fins de non-recevoir opposée en défense : 
 En ce qui concerne la nature des décisions en litige :  
 3. Il résulte de l'instruction qu'en application des articles L. 211-1 et suivants du code de l'urbanisme, un droit de préemption urbain renforcé a été institué par la délibération n° 170 du 17 décembre 2019 du conseil communautaire de la communauté de communes de l'Île de Ré, sur l'ensemble des zones U, 1AU et 2AU définies par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par la délibération n° 169 du même jour. Une délibération n° 37 du 23 juillet 2020 du même conseil a confirmé les délibérations précédentes déléguant l'exercice du droit de préemption urbain au président de la communauté de communes et l'a autorisé à déléguer l'exercice de ce droit aux communes membres de la communauté de communes. Par une décision du 20 septembre 2022, le président de la communauté de communes de l'Île de Ré a délégué l'exercice du droit de préemption urbain, pour l'acquisition du terrain en litige, à la commune de Rivedoux-Plage. Par la délibération contestée du 5 octobre 2022, intitulée " exercice du droit de préemption urbain ", le conseil municipal de Rivedoux-Plage a constaté que la commune souhaitait acquérir cette parcelle aux conditions prévues par l'acte de vente pour la réalisation d'une opération d'aménagement, décidé que les sommes nécessaires seraient portées au budget communal et " autorisé " le maire " à exercer le droit de préemption urbain " et à effectuer toutes démarches utiles pour " la concrétisation de cette décision ". Compte tenu des termes de cette délibération, il y a lieu de considérer que la décision de préemption a été prise par le conseil municipal et que le courrier du maire daté du 7 octobre 2022 se borne, ainsi que le fait valoir la commune en défense, à notifier cette décision. Dans ces conditions, la commune est fondée à soutenir que le courrier du 7 octobre 2022 n'a pas de caractère décisoire et ne peut faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Dès lors, les conclusions des requérants tendant à la suspension de l'exécution de ce courrier sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne l'intérêt pour agir des requérants :  
 4. La commune de Rivedoux-Plage soutient que M. A et Mme E sont dépourvus d'intérêt à agir, au motif que le compromis de vente du 2 août 2022 aurait été caduc antérieurement à la décision de préemption, les acquéreurs n'établissant pas avoir levé les conditions suspensives, instituées seulement à leur bénéfice, tenant au dépôt d'un permis de construire et à l'obtention d'un prêt avant les dates limites prévues au contrat. La défenderesse se prévaut également du paragraphe intitulé " réserve du droit de préemption " de la promesse de vente, droit dont l'exercice priverait d'effet entre les parties les stipulations contractuelles, " et ce même en cas d'annulation de la préemption ". Toutefois, et en tout état de cause, par une attestation signée le 15 novembre 2022, postérieure à la décision de préemption de la commune, la propriétaire de la parcelle a exprimé son intention de poursuivre la vente de son bien au profit des requérants. Ceux-ci justifient dès lors d'un intérêt à agir en leur qualité d'acquéreurs évincés et la fin de non-recevoir opposée par la commune doit être écartée. 
 Sur l'urgence :  
 5. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, l'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 
 6. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit, M. A et Mme E peuvent se prévaloir de l'intention du propriétaire de poursuivre la vente à leur profit et conservent la qualité d'acquéreurs évincés. Si la commune de Rivedoux-Plage invoque son statut de " commune touristique " et l'existence d'un projet de convention entre l'Etat, la communauté de communes de l'Île de Ré et les communes qui en sont membres visant, en application de l'article L. 301-4-1 du code de la construction et de l'habitation, à développer l'offre de logements à destination des travailleurs saisonniers, elle ne justifie pas de la nécessité de réaliser dans des délais rapides " le projet de construction de logements " qui aurait motivé l'exercice du droit de préemption et, ce faisant, de circonstances particulières de nature à permettre que la condition d'urgence ne soit pas regardée comme remplie. 
 Sur les moyens de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 5 octobre 2022 :  
 7. L'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, relatif au droit de préemption urbain, dispose : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels () ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut () se référer aux dispositions de cette délibération () ". Selon l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels () ". 
 8. La délibération litigieuse motive la décision de préemption par le souhait de " constituer une réserve foncière permettant la réalisation d'opérations d'aménagement telles que la construction d'un pôle médical, de parkings, de logements et d'une cellule commerciale, projet global répondant aux besoins de l'intérêt général ". Devant le juge, la commune soutient que sa décision de préemption est motivée par la nécessité de créer des logements, notamment pour les travailleurs saisonniers, ce qui l'a d'ailleurs amenée à faire, le 8 novembre 2022, une offre d'acquisition à l'amiable d'un grand terrain situé en face de la parcelle en litige. Dans ces conditions, les moyens tirés, d'une part de l'insuffisante motivation de la délibération du 5 octobre 2022 au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, d'autre part, de l'absence de projet suffisamment précis s'inscrivant dans le cadre d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du même article sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.  
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est, en l'état du dossier, susceptible d'entrainer la suspension de la délibération attaquée. 
 10. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions prévues par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies.  
 Sur les effets de la suspension : 
 11. Lorsque le juge des référés prend, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption, cette mesure a pour conséquence, selon les cas, non seulement de faire obstacle au transfert de propriété ou à la prise de possession du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, mais également de permettre au propriétaire et à l'acquéreur évincé de mener la vente à son terme, sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent ces dispositions de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets mentionnées ci-dessus. 
 12. Dans les circonstances de l'espèce, alors que la commune ne justifie pas de la réalité de son projet, il y a lieu de prévoir que la suspension de la délibération du 5 octobre 2022 a pour effet de faire obstacle au transfert de propriété et à la prise de possession des biens préemptés par la commune, mais aussi de permettre au propriétaire et aux acquéreurs évincés de mener la vente à son terme. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander la suspension de l'exécution de la délibération du 5 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de Rivedoux-Plage a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle AA 577 située rue de l'aire de battage, sans qu'il y ait lieu de limiter les effets de cette suspension. 
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Rivedoux-Plage une somme de 1 000 euros à verser à M. A et Mme E au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme demandée par la commune de au titre des frais qu'elle a exposés pour sa défense. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la délibération du 5 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de Rivedoux-Plage a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle AA 577 située rue de l'aire de battage est suspendue.  
 Article 2 :  La commune de Rivedoux-Plage versera à M. A et Mme E la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et Mme C  E et à la commune de Rivedoux-Plage. 
 Fait à Poitiers le 23 novembre 2022,  
 La juge des référés, 
 Signé  
 S. D 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
    Pour expédition conforme,  
 La greffière en chef par intérim,  
 Signé 
                                                              G. FAVARD