TA54 · Chambre 1 — 10 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 25 septembre 2022, la commune de Saint-Max, représentée par Me Loctin, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 11 juillet 2022 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle publié au Journal officiel de la République française le 26 juillet 2022 en tant qu'il refuse la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la commune ; 
 2°) d'enjoindre à l'Etat de réexaminer la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 750 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté attaqué : 
 - l'arrêté est entaché d'incompétence ;  
 - l'arrêté est entaché d'irrégularité à défaut d'avoir été publié dans le délai de trois mois prévu par les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ; 
 - l'arrêté et son courrier de notification sont insuffisamment motivés ; 
 - en l'absence de décret d'application du II de l'article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction issue de la loi du 30 décembre 2021, ni la composition de la commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ni son organisation n'ont été définies de sorte que le processus décisionnel est intégralement vicié et l'arrêté contesté a ainsi été pris à la suite d'une procédure irrégulière ; 
 En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté attaqué : 
 - faute de reposer sur des données météorologiques réelles, puisqu'il se fonde sur des modélisations numériques comportant une marge d'erreur importante, l'arrêté contesté est entaché d'une erreur dans la matérialité des faits, d'une erreur de qualification juridique, d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; 
 - l'arrêté contesté sera annulé dès lors, d'une part, qu'il applique un critère de " durée de retour supérieure ou égale à 25 ans ", ce qui est manifestement restrictif et au surplus en contradiction avec les termes de la circulaire du ministère de l'intérieur du 10 mai 2019, d'autre part, qu'aucune compensation entre les critères géotechnique et météorologique n'est prévue lorsque l'un des deux critères est très largement acquis comme en l'espèce ; en outre un critère géologique lié à la déclivité des sols devrait nécessairement recevoir application ; 
 - l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit et du vice d'incompétence dès lors que ses auteurs se sont abstenus de porter une appréciation sur la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; 
 - à supposer même qu'une appréciation ait été portée par les auteurs de l'arrêté sur la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, cette appréciation est entachée d'une erreur de droit et d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 janvier 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Max au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Max ne sont pas fondés.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ;  
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; 
 - la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle ; 
 - la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine des mouvements de terrain différentiels ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Coudert, 
 - les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Loctin, représentant la commune de Saint-Max.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 11 juillet 2022, publié au Journal officiel de la République française le 26 juillet 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre délégué auprès de ce dernier, chargé des comptes publics, ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2021, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Saint-Max. Le préfet de Meurthe-et-Moselle a, par lettre du 28 juillet 2022, notifié à la commune les motifs du rejet de sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. La commune de Saint-Max demande au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du 11 juillet 2022 en tant qu'il a refusé de faire droit à sa demande. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / () / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. Sont également considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, et pris en charge par le régime de garantie associé les frais de relogement d'urgence des personnes sinistrées dont la résidence principale est rendue impropre à l'habitation pour des raisons de sécurité, de salubrité ou d'hygiène qui résultent de ces dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel. Les modalités de prise en charge de ces frais sont fixées par décret. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres, qui est motivée de façon claire, détaillée et compréhensible et mentionne les voies et délais de recours ainsi que les règles de communication des documents administratifs, notamment des rapports d'expertise ayant fondé cette décision, dans des conditions fixées par décret. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, en précisant les conditions de communication des rapports d'expertise. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. / () ". 
 En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 11 juillet 2022 : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale () les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () / Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation () ". 
 4. L'arrêté attaqué du 11 juillet 2022 a été signé, au nom du ministre de l'intérieur, par M. E B, nommé chef de service, adjoint au directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur par un arrêté du 26 avril 2021, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, au nom du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, par M. C F, nommé sous-directeur des assurances au sein du service du financement de l'économie de la direction générale du Trésor au ministère de l'économie par un arrêté du 23 février 2022, publié au Journal officiel de la République française le 25 février 2022, et au nom du ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, par M. D A, nommé à compter du 1er octobre 2020 sous-directeur, chargé de la cinquième sous-direction de la direction du budget, par un arrêté du 22 septembre 2020, publié au Journal officiel de la République française le 24 septembre suivant. Il résulte, respectivement, de l'arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, de l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor et de l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité. Dès lors, les signataires de l'arrêté attaqué bénéficiaient, en application des dispositions précitées du 2° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, d'une délégation de signature de chacun des ministres intéressés. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué du 11 juillet 2022 serait entaché d'incompétence. 
 5. En deuxième lieu, les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances n'ont ni pour objet ni pour effet de prévoir à peine d'irrégularité de la décision la publication au Journal officiel de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans le délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. Par ailleurs, l'expiration du délai imparti par un texte à l'autorité administrative pour statuer sur une demande ne dessaisit pas cette autorité, qui demeure tenue de statuer sur la demande. Par suite, la circonstance alléguée que l'arrêté interministériel du 11 juillet 2022 a été publié au Journal officiel de la République française le 26 juillet 2022, soit plus de trois mois après le dépôt du dossier de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de la commune de Saint-Max, est sans incidence sur la régularité de cet arrêté. 
 6. En troisième lieu, les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances dans leur rédaction issue de l'article 1er de la loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles exigent que la décision des ministres soit, pour chaque commune ayant sollicité la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, " motivée de façon claire, détaillée et compréhensible ". Il ressort des termes de l'arrêté du 11 juillet 2022, et notamment de son annexe II, qu'il précise le phénomène naturel ayant motivé la demande de la commune de Saint-Max, la période visée par sa demande et indique, au titre des motifs de la décision, que " L'intensité anormale du phénomène est analysée au regard des données géotechniques et météorologiques. Le critère météorologique fixé par la circulaire no INTE1911312C du 10.05.2019 n'est pas satisfait ". Ces éléments étaient suffisants pour répondre à l'exigence de motivation prévue par les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 11 juillet 2022 doit être écarté. Si la commune soutient que le courrier du 28 juillet 2022 du préfet de Meurthe-et-Moselle serait également entaché d'une insuffisance de motivation, ce moyen, dirigé contre la notification de l'arrêté interministériel, doit être écarté comme inopérant. 
 7. En quatrième lieu, ainsi que le relève la commune requérante, la loi du 28 décembre 2021 déjà mentionnée a inséré dans le code des assurances un article L. 125-1-1 prévoyant la création de la commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, " commission technique chargée d'émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres concernés, sur la base de rapports d'expertise ", et renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de préciser par décret " l'organisation, le fonctionnement et les modalités de communication des avis " de cette commission. S'il est constant qu'à la date de l'arrêté litigieux du 11 juillet 2022 le décret prévu par la loi n'avait pas été publié, cette circonstance ne saurait avoir pour effet, ainsi que le soutient la commune de Saint-Max, de vicier intégralement le processus décisionnel ayant conduit à l'édiction de l'arrêté en litige. En l'absence des mesures réglementaires d'application nécessaires, les dispositions de l'article L. 125-1-1 du code des assurances n'étaient pas entrées en vigueur à la date de l'arrêté litigieux et c'est par suite, sans entacher la procédure d'irrégularité, que la commission interministérielle instituée par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle a été saisie pour avis.  
 En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 11 juillet 2022 : 
 8. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que, pour instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, l'un géotechnique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherches géologiques et minières, et l'autre météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette nouvelle méthode, exposée par la circulaire du ministre de l'intérieur n° INTE1911312C du 10 mai 2019 susvisée, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S'agissant du critère météorologique, il consiste à analyser, à partir des données hydrométéorologiques collectées et modélisées par Météo France, la teneur en eau des sols et ainsi établir un indice d'humidité des sols, appelé " Soil Wetness Index " (SWI), visant à évaluer la réserve en eau d'un sol à un niveau superficiel (deux mètres de profondeur) par rapport à sa réserve optimale. Météo France détermine le SWI en ayant recours à une méthode reposant sur la modélisation numérique. Ce modèle hydrométéorologique, dénommé " Safran/Isba/Modcou " (SIM), combine à la fois des observations météorologiques, dont les précipitations mesurées à partir des 3 189 points de mesures pluviométriques sur le territoire de la France, et des outils de modélisation permettant de prendre en compte différents phénomènes climatiques et processus physiques, parmi lesquels les échanges entre le sol et l'atmosphère (évaporation des eaux et transpiration des végétaux), l'infiltration, le ruissèlement, le drainage et les débits des cours d'eau. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi par mailles géographiques. Chaque maille géographique numérotée recouvre une zone de soixante-quatre kilomètres carrés, correspondant au découpage du territoire de la France métropolitaine en carrés de huit kilomètres carrés de côté, soit un total de 8 981 mailles géographiques, le territoire d'une commune pouvant être couvert par plusieurs mailles. L'indice d'humidité des sols superficiels est ainsi établi de manière journalière puis mensuelle sur chacune des mailles géographiques couvrant le territoire de la France métropolitaine avec un découpage par saisons. Chaque indicateur mensuel est calculé en s'appuyant sur la moyenne des indices journaliers d'humidité des sols superficiels du mois concerné et des deux mois qui le précèdent. Si l'indice est proche de 1, le sol est considéré comme saturé d'eau tandis qu'une valeur d'indice proche de 0 révèle un sol très sec. Ces indicateurs établis mensuellement sont comparés à ceux du même mois des cinquante dernières années afin de déterminer la durée de retour. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune de Saint-Max, dont le territoire est compris dans la maille n° 1715, a été rejetée au motif qu'elle ne remplit pas les critères rappelés au point précédent qui permettent de caractériser un état de catastrophe naturelle. Il ressort en effet de la grille d'analyse des données techniques produite par le ministre en défense que si la commune satisfaisait au critère géologique, le critère météorologique n'était pas quant à lui rempli puisque la durée de retour la plus haute pour cette commune était de 8 ans, c'est-à-dire en-dessous du seuil de 25 ans. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que les méthodologies et paramètres énoncés au point 9 précédent et mis en œuvre par l'autorité administrative apparaissent appropriés, nonobstant la marge d'erreur alléguée, pour caractériser l'intensité des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols et leur localisation et permettre ainsi à l'autorité administrative, ainsi qu'il lui incombe de le faire, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. La commune requérante n'est par suite pas fondée à soutenir qu'à défaut de reposer sur des " données météorologiques réelles " l'arrêté contesté serait entaché d'une erreur dans la matérialité des faits, d'une erreur de qualification juridique, d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation. 
 12. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la commune requérante, en retenant une durée de retour de 25 ans, l'autorité administrative a défini un critère pertinent pour apprécier l'anormalité de l'intensité de la sécheresse constatée au titre d'un mois donné. Ce critère, qui n'est ni subjectif ou arbitraire, ni restrictif, ne méconnaît pas, par suite, les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances. Si la commune soutient également que cette durée de 25 ans serait en contradiction avec la circulaire du 10 mai 2019 qui prévoit une durée de retour de 50 ans, ce moyen manque en fait, la circulaire en cause indiquant en page 3 qu'une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans est retenue comme seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d'anormale, les points 2.5 et 2.6 de l'annexe 3 de cette circulaire précisant que l'autorité administrative doit comparer l'indicateur d'humidité des sols superficiel établi pour un mois donné avec les indicateurs établis pour ce même mois au cours des cinquante dernières années et que l'intensité d'un épisode de sécheresse est anormale dès lors que l'indicateur d'humidité des sols présente une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans. 
 13. En troisième lieu, il ressort de ce qui a été dit précédemment que si le critère géotechnique relatif à la présence d'argiles sensibles au phénomène de retrait/gonflement est une condition de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, il n'en demeure pas moins qu'il ne permet pas à lui seul de caractériser l'intensité d'un épisode de sécheresse/réhydratation des sols, laquelle résulte principalement de l'appréciation du critère météorologique précédemment rappelé. Par ailleurs, si la déclivité d'un terrain est susceptible d'accroitre les conséquences du phénomène de retrait/gonflement, il n'est en revanche pas déterminant dans l'appréciation de l'intensité et de l'anormalité du phénomène naturel lui-même. Dans ces conditions, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que l'absence de mise en œuvre par l'autorité administrative d'une pondération entre les critères géotechnique et météorologique et l'absence de prise en compte de la déclivité des sols conduiraient à l'application de critères arbitraires et entacheraient, par suite, d'illégalité l'arrêté litigieux. 
 14. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorité administrative n'aurait pas porté une appréciation particulière sur la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune de Saint-Max et aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence en s'estimant liée par les données techniques propres à la commune. 
 15. En dernier lieu, le moyen tiré par la commune de ce que l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation doit être écarté dès lors que, contrairement à ce qu'elle soutient, ainsi qu'il a été dit précédemment, les ministres disposaient des données techniques relatives à sa situation pour se prononcer sur sa demande. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la commune de Saint-Max doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune requérante demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par le ministre de l'intérieur et des outre-mer sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Saint-Max est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur et des outre-mer tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Max, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué auprès de ce dernier, chargé des comptes publics. 
 Copie en sera adressée, pour information, à la préfète de Meurthe-et-Moselle. 
 Délibéré après l'audience publique du 19 septembre 2023 à laquelle siégeaient :  
 M. Coudert, président,  
 Mme Milin-Rance, première conseillère, 
 Mme Grandjean, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 B. CoudertL'assesseure la plus ancienne, 
 F. Milin-Rance 
 La greffière, 
 A. Mathieu  
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2202735