TA64 · CHAMBRE 3 — 12 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement le 13 décembre 2022, le 2 juin 2023 et le 20 octobre 2023, la société civile immobilière Le Hameau des Acacias représentée par Me Castera, demande au tribunal :  
 1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 18 octobre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Dax a approuvé la procédure de modification simplifiée n° 2 du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 18 octobre 2022 en tant qu'elle approuve l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 13.3U; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Dax la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - à titre principal, la délibération a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ; une procédure de révision, ou a minima une enquête publique, était nécessaire dès lors que l'orientation d'aménagement et de programmation " Senguinet 13.3U " méconnaît le règlement écrit de la zone UC2 dans laquelle elle se situe, le rapport de présentation et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ;  
 - la délibération est entachée d'un détournement de procédure dès lors qu'une procédure de modification de droit commun du plan local d'urbanisme intercommunal a été engagée par un arrêté du 22 juin 2023 afin de purger ce vice de procédure ; 
 - à titre subsidiaire, l'orientation d'aménagement et de programmation " Senguinet 13.3U " a été prise en méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 avril 2023 et le 20 avril 2024, la communauté d'agglomération du Grand Dax, représentée par Me Gauci, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à une annulation partielle de la délibération du 18 octobre 2022, limitée à la création de l'OAP " 13.3U Senguinet " à Saint-Paul lès-Dax, et en tout état de cause, à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société civile immobilière Le Hameau des Acacias au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Foulon ; 
 - les conclusions de Mme Portès, rapporteure publique ;  
 - et les observations de Me Gauci, représentant la communauté d'agglomération du Grand Dax. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 18 octobre 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Dax a approuvé la modification simplifiée n°2 de son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat (PLUIH). Cette modification simplifiée prévoit notamment la création de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Senguinet 13.3U ", située sur le territoire de la commune de Saint-Paul-lès-Dax (Landes), en zone UC2 du PLUi-H. La société civile immobilière (SCI) Le Hameau des Acacias, propriétaire de la parcelle section BI n°477 incluse dans le périmètre de cette OAP, demande au tribunal d'annuler cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 18 octobre 2022 : 
 En ce qui concerne le vice de procédure : 
 2. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; () ". Aux termes de l'article L. 153-36 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ". Aux termes de l'article L. 153-41 de ce code : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu'il a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; / 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; / 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser. ". Aux termes de l'article L. 153-45 du même code : " Dans les autres cas que ceux mentionnés à l'article L. 153-41, et dans le cas des majorations des droits à construire prévus à l'article L. 151-28, la modification peut, à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. Il en est de même lorsque le projet de modification a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle. ". 
 3. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".  
 4. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) d'une part, et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) d'autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ou les OAP ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont défini dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU ou d'une orientation d'une OAP à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que la procédure de modification simplifiée n°2 contestée a pour objet, notamment, la création d'une nouvelle orientation d'aménagement et de programmation, " Senguinet 13.3U ", à Saint-Paul-lès-Dax, dont l'objectif est " de conforter un espace à vocation résidentielle, en lien avec les quartiers voisins et permettre un maillage de la voirie inter-quartier ". A cet effet, la hauteur maximale des constructions au sein de cette OAP est fixée à R+1 et l'emprise au sol des constructions existantes ou projetées ne devra pas excéder 60% de la superficie totale du terrain.  
 6. En premier lieu, pour soutenir que la délibération du 18 octobre 2022 est illégale, la requérante soutient que l'OAP " Senguinet 13.3U " à Saint-Paul-lès-Dax méconnaît les orientations fixées par le projet d'aménagement et de développement durables. Elle fait valoir en particulier que le choix que traduit cette OAP réduit de moitié les droits à construire au sein de ce périmètre et restreint les possibilités d'urbanisation alors que le PADD fixe notamment comme orientations de renforcer les centralités et les aménités urbaines en favorisant un urbanisme multifonctionnel, de limiter l'étalement urbain et développer des formes urbaines plus compactes en valorisant les " dents creuses " et de favoriser le développement en continuité des espaces bâtis et la production de formes urbaines plus denses. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la création de cette OAP est justifiée par la volonté de permettre un maillage de la voirie inter-quartier et de conforter un espace à vocation résidentielle. La hauteur maximum fixée à R+1 est justifiée par le secteur résidentiel dans lequel s'insère cette OAP et la volonté de respecter les orientations 1.3 et 2.2 définies au sein du PADD en vue de promouvoir un urbanisme plus qualitatif, de préserver la qualité de vie et de proposer une offre en logements diversifiée, dans un secteur où les constructions, édifiées principalement de plain-pied ou en R+1, présentent une unicité d'aspect. Dès lors, la seule circonstance que cette OAP constitue une dent creuse d'environ 13 000 m² sur le territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal d'une superficie de plus de 344 km², n'apparaît pas, dans le cadre de l'analyse globale effectuée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, incohérente avec les objectifs du PADD dès lors que le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat s'attache à valoriser les dents creuses et le développement en continuité des espaces bâtis, ni de nature à remettre en cause le parti d'aménagement retenu par le plan local d'urbanisme intercommunal. 
 7. En second lieu, la requérante soutient que la création de l'OAP " 13.3U Senguinet ", dans la zone UC2 qui permet l'édification des constructions d'une hauteur pouvant aller jusqu'à R+2, limite la hauteur des constructions à R+1, ce qui, avec la mise en place d'un maillage viaire, conduit à réduire les droits à construire dans ce périmètre. Toutefois, d'une part, il ressort de l'article 3.1.1.1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat que pour être constructible, un terrain doit pouvoir avoir accès à une voie ouverte à la circulation. En outre, la création de l'OAP, en fixant une emprise au sol ne pouvant excéder 60% de la superficie totale du terrain, reprend les dispositions de l'article 2.1.4 du règlement écrit de la zone UC2. Enfin, l'article 2.1.1 du règlement écrit, relatif à la volumétrie et l'implantation des constructions, prévoit que dans " les secteurs présentant une unité d'aspect et de formes urbaines, il pourra être imposé que les constructions prennent en compte l'implantation des constructions voisines pour s'insérer de manière harmonieuse au sein du tissu existant. ". Ainsi qu'il ressort des photographies de l'environnement produites dans lequel s'insère l'OAP, les constructions avoisinantes à ce secteur sont édifiées principalement de plain-pied ou en R+1. Par suite, la création de l'OAP " 13.3U Senguinet " n'a pas eu pour effet de réduire les droits à construire de la zone.  
 8. Il résulte de ce qui précède que la procédure de modification du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat contestée relevait bien d'une procédure de modification simplifiée du PLUi-H, et non d'une procédure de révision. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 
 En ce qui concerne le détournement de procédure : 
 9. Contrairement à ce que soutient la requérante, l'arrêté du 22 juin 2023, qui prescrit la procédure de modification de droit commun n°1 du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat n'a pas été pris dans le but de corriger un vice de procédure qui affecterait l'acte de modification simplifié n°2 et la création de l'OAP, mais dans le but, d'apporter des adaptations au document d'urbanisme en vue notamment de faciliter la compréhension du règlement écrit et l'instruction des demandes d'autorisations. Par suite, le détournement de procédure allégué n'est pas établi. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme : 
 10. Aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme : " I.-Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; () ". Aux termes de l'article L. 151-41 du même code : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; () ". 
 11. En matière d'aménagement, une OAP implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si elles peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement. 
 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'OAP " 13.3U Senguinet " a pour finalité de " conforter un espace à vocation résidentielle, en lien avec les quartiers voisins et permettre un maillage de la voirie inter-quartier ". A cet effet, elle prévoit la réalisation d'un maillage viaire et de deux aires de retournement. Si le schéma de l'OAP prévoit la réalisation d'une voie qui traverse la parcelle BI 477, ce tracé, dont l'objet est de permettre la constructibilité et la desserte de tous les terrains du périmètre de l'OAP tout en assurant la fluidité de la circulation du secteur et la liaison avec les quartiers voisins, ne peut être assimilé à un emplacement réservé et n'a aucun caractère prescriptif vis-à-vis d'une autorisation d'urbanisme, qui devra seulement être compatible avec les actions poursuivies. D'autre part, si la requérante soutient que l'OAP comporte des prescriptions impératives tenant à la hauteur du bâti, limité à R+1, ainsi qu'il a été dit au point 7, le règlement écrit de la zone UC2, en prévoyant des règles alternatives tenant à la prise en compte du bâti environnant, peut restreindre la hauteur des constructions à R+1. Dès lors, l'OAP ne fait que reprendre les dispositions applicables au secteur fixées à l'article 2.1.1 du règlement écrit du PLU, de sorte que ce rappel par l'OAP ne saurait être interprété comme prescriptif. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de la SCI Le Hameau des Acacias doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Dax, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la SCI Le Hameau des Acacias et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération du Grand Dax, non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI Le Hameau des Acacias est rejetée.  
 Article 2 : La SCI Le Hameau des Acacias versera à la communauté d'agglomération du Grand Dax la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Le Hameau des Acacias et à la communauté d'agglomération du Grand Dax. 
 Délibéré après l'audience du 29 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Madelaigue, présidente, 
 Mme Foulon, conseillère, 
 M. Aubry, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2025. 
 La rapporteure, 
 Céline Foulon 
 La présidente, 
 Florence MadelaigueLa greffière, 
 Perrine Santerre 
 La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière,