TA13 · 8ème chambre — 11 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er avril et 20 mai 2022 et le 5 janvier 2023, la société Fermière des Trois Mas, représentée par Me Coste, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 1er février 2022 par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a rejeté sa demande indemnitaire ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 218 325,70 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison de l'occupation illicite de ses parcelles par des gens du voyage du 23 mai au 4 juin 2021 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale en ne veillant pas au respect des dispositions des articles 1er et 3 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 
 - l'Etat a commis une carence fautive en n'usant pas de ses pouvoirs de police pour faire obstacles à l'installation de gens du voyage sur ses parcelles de terres agricoles ;    
 - la responsabilité de l'Etat est engagée, en application des dispositions de l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution, compte tenu du retard pris dans la mise en œuvre du concours de la force publique ;  
 - la responsabilité de l'Etat est engagée compte tenu des carences fautives du Procureur de la République chargé de l'expulsion des gens du voyage ;  
 - les nuisances auxquelles elle a été exposée sont la conséquence de l'inertie des services de l'Etat qui lui ont fait supporter des charges anormales ;  
 - l'Etat est responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte conformément à l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ;  
 - elle a subi un préjudice financier lié au coût de la réimplantation de la prairie, à hauteur de 20 623 euros, et à la perte nette de récolte, à hauteur de 13 464 euros ;  
 - le manque à gagner résultant de la location de son terrain s'élève à 184 238,70 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré 18 octobre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 -   la responsabilité de l'Etat en raison du fonctionnement du service de la justice judiciaire ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative ;  
 - l'Etat n'est pas fautif ;  
 - le préjudice dont la société requérante se prévaut n'est pas réel ni certain.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code pénal ;  
 - le code des procédures civiles d'exécution ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gaspard-Truc, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de M. A, pour la société Fermière des Trois Mas.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Fermière des Trois Mas, exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL), s'est vu concéder un bail à long terme pour l'exploitation de terres agricoles, situées chemin de Roquemartine, lieu-dit du " Grand-Mas ", parcelles cadastrées section B, n° 311 à 314, sur le territoire de la commune de Saint-Andiol. A la suite de l'occupation illicite de ces terres par des caravanes appartenant à la communauté des gens du voyage, le maire de Saint-Andiol a demandé au sous-préfet d'Arles, par courriel du 24 mai 2021, puis par courrier du 27 mai 2021, de faire usage de ses pouvoirs de police pour mettre fin à cette occupation. Après avoir obtenu du président du tribunal judiciaire de Tarascon qu'il ordonne, le 31 mai 2021, l'expulsion des occupants des parcelles en cause, la société requérante a requis à cet effet, le 1er juin 2021, le concours de la force publique auprès du préfet des Bouches-du-Rhône. Les occupants des terres exploitées par la société requérante ont finalement quitté les lieux le 4 juin 2021. La réclamation indemnitaire préalable formée le 18 octobre 2021 par la requérante a été rejetée par une décision du préfet des Bouches-du-Rhône du 1er février 2022. La société Fermière des Trois Mas demande la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 218 325,7 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la carence de l'Etat, ainsi que l'annulation de la décision du 1er février 2022. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2.  La société requérante se prévaut des carences fautives du Procureur de la République chargé de l'expulsion des gens du voyage installés sur ses terres agricoles. Toutefois, il n'appartient pas à la juridiction administrative de statuer sur la responsabilité de l'Etat en raison du fonctionnement du service de la justice judiciaire. Par conséquent, la fin de non-recevoir opposée en défense à ce titre doit être accueillie.  
 Sur l'étendue du litige :  
 3.  La décision explicite du 1er février 2022 par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a rejeté la demande indemnitaire préalable formée par la société requérante le 18 octobre 2021, a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de l'intéressée. Dès lors, en formulant des conclusions à fin d'annulation de la décision du 1er février 2022, la requérante a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Par conséquent, elle doit être regardée comme ayant seulement présenté des conclusions indemnitaires à l'encontre de l'Etat. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité tenant à l'absence de mise en œuvre des articles 1er et 3 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage :  
  4.  Aux termes de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage : " I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet. / () II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, de l'évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation et les communes où doivent être réalisés :/1° Des aires permanentes d'accueil, ainsi que leur capacité ; ()/Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental () ". Aux termes de son article 3 : " I. - Si, à l'expiration des délais prévus à l'article 2, une commune ou un établissement public de coopération intercommunale auquel a été transféré l'exercice de la compétence afférente n'a pas rempli les obligations mises à sa charge par le schéma départemental en matière d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires permanentes d'accueil, des aires de grand passage et des terrains familiaux locatifs aménagés dans les conditions prévues à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme, le représentant de l'Etat dans le département met en demeure la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale de prendre les mesures nécessaires selon un calendrier déterminé, en évaluant le montant des dépenses afférentes ".  
 5.  En se prévalant de la carence de l'Etat à ne pas avoir " veillé à la mise en œuvre des articles 1 et 3 " de la loi du 5 juillet 2020 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, la société requérante doit être regardée comme soutenant que le préfet a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en ne mettant pas la commune de Saint-Andiol en demeure de prendre les mesures nécessaires pour remplir ses obligations en matière d'aménagement, d'entretien et de gestions des aires d'accueil des gens du voyage. Toutefois, il est constant que la commune en cause, dont la population est inférieure à 5 000 habitants, n'est pas tenue de figurer au schéma départemental d'accueil des gens du voyage et n'y est pas inscrite. Par suite, le préfet n'était pas tenu de lui enjoindre de respecter les obligations résultant de ce schéma départemental. Il en résulte que la responsabilité pour faute de l'Etat tenant à l'absentant de mise en œuvre par des pouvoirs conférés par l'article 3 de la loi du 5 juillet 2020 n'est pas engagée.  
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat au titre des pouvoirs de police générale :  
 6.  Aux termes de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques () ".  
 7.  Ces dispositions confient au représentant de l'Etat, au titre de l'exercice de son pouvoir de substitution à l'égard de l'autorité municipale, le soin de prendre et de mettre en œuvre les mesures nécessaires pour faire cesser les troubles à l'ordre public sous réserve de la gravité du péril résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publiques.   
 8.   En l'espèce, si le maire de Saint-Andiol doit être regardé comme ayant demandé au préfet, par courriel du 24 mai 2021 et par un courrier du 27 mai suivant, d'exercer son pouvoir de substitution pour mettre fin à l'occupation illégale des terres de la société requérante, il ne résulte pas de l'instruction que cette occupation aurait entraîné des troubles graves à l'ordre public, le maire se bornant à faire état de tensions opposant notamment les gens du voyage, arrivés massivement sur les lieux - jusqu'à mille personnes le 27 mai 2021 -, à des agriculteurs solidaires de la société Fermière des Trois Mas et à une population locale soumise aux contraintes sanitaires liées à l'épidémie de Covid-19. Dès lors, en l'absence de troubles d'une importance particulière pour la sécurité, la salubrité ou la tranquillité publiques, l'inaction du préfet au cours de la période allant du 24 mai au 4 juin 2021 ne saurait revêtir le caractère d'une faute lourde engageant la responsabilité de l'Etat.  
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat en raison du refus d'octroi du concours de la force publique : 
 9.  Aux termes de l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution : " L'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation ".   Selon l'article L. 412-6 du même code : " Nonobstant toute décision d'expulsion passée en force de chose jugée et malgré l'expiration des délais accordés en vertu de l'article L. 412-3, il est sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu'au 31 mars de l'année suivante, à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille./ Par dérogation au premier alinéa du présent article, ce sursis ne s'applique pas lorsque la mesure d'expulsion a été prononcée en raison d'une introduction sans droit ni titre dans le domicile d'autrui par voies de fait () ".   
 10.  D'une part, en application des dispositions précitées, toute décision de justice ayant force exécutoire peut donner lieu à une exécution forcée, la force publique devant, si elle est requise, prêter main forte à cette exécution. Toutefois, des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l'ordre public ou à la survenance de circonstances postérieures à la décision judiciaire d'expulsion telles que l'exécution de celle-ci serait susceptible d'attenter à la dignité de la personne humaine, peuvent légalement justifier, sans qu'il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, le refus de prêter le concours de la force publique. 
 11.  D'autre part, il résulte de ces dispositions que, si le concours de la force publique ne peut être légalement accordé avant l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la réception par le préfet du commandement d'avoir à quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant, il en va autrement lorsque le juge qui ordonne l'expulsion a constaté que les personnes dont l'expulsion a été ordonnée sont entrées dans les locaux par voie de fait. Dans cette dernière hypothèse, le préfet dispose alors d'un délai de deux mois pour se prononcer sur une demande tendant à l'octroi du concours de la force publique afin d'assurer l'expulsion des occupants irréguliers, et ce quand bien même cette demande aurait été présentée avant l'expiration du délai de deux mois prévus à l'article L. 412-1 du code des procédures civiles d'exécution précité. Son refus exprès, ou le refus implicite né à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'introduction de cette demande, est de nature à engager la responsabilité de l'Etat, et ce jusqu'à la libération effective des locaux occupés. En outre, l'occupation irrégulière consécutive à une voie de fait rend inapplicable le sursis prévu à l'article L. 412-6 du même code.  
 12.  Il résulte de l'instruction que le préfet a été saisi le 1er juin 2021 d'une réquisition de concours de la force publique pour faire expulser les gens du voyage occupant les parcelles en cause. La responsabilité de l'Etat n'était ainsi susceptible d'être engagée du fait de son refus qu'à compter du 1er août suivant, soit à compter d'une date bien ultérieure à celle de la libération effective des lieux, intervenue le 4 juin 2021. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : 
 13.  Aux termes de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : " L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens () ". L'application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l'indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou des attroupements précisément identifiés. 
 14.  La société requérante fait état des dommages causés à ses biens lors de l'occupation de son terrain par des gens du voyage, consistant en la dégradation ou détérioration de ses terres agricoles biologiques. Or, les dégâts causés aux terres agricoles de la requérante n'ont pas été causés par un délit déterminé, précisément le délit de dégradations volontaires du bien d'autrui, prévu et réprimé par l'article 322-1 du code pénal, cette infraction n'étant caractérisée que si les destructions sont imputables à une volonté délibérée des auteurs. En l'espèce, il résulte de l'instruction que les gens du voyage se sont rassemblés avec leurs caravanes pour une manifestation festive à caractère religieux, ainsi qu'en atteste le constat établi le 21 juillet 2021 par commissaire de justice retranscrivant un message téléphonique de la sous-préfète d'Arles, et non pour commettre des dégradations sur les parcelles en cause. Les dégâts causés aux cultures présentent ainsi un caractère involontaire. Par suite, la responsabilité de l'Etat n'est pas susceptible d'être engagée sur le fondement des dispositions de l'article L. 211-10 du code de sécurité intérieure. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques :  
 15.  La société requérante soutient que les dommages auxquelles elle a été exposée du fait de l'occupation irrégulière de son terrain par les gens du voyage sont la conséquence de l'inertie de l'Etat, qui lui a fait supporter des charges anormales en décidant de ne pas s'opposer à une telle occupation. Elle est fondée à demander réparation à l'Etat au titre d'un tel préjudice, s'il présente un caractère grave et spécial, alors même que l'abstention des services préfectoraux ne présenterait pas de caractère fautif.  
 16.  Il résulte de l'instruction, d'une part, que les terres agricoles de la société Fermière des Trois Mas ont fait l'objet de fortes dégradations du fait de leur occupation illicite par 345 convois de caravanes, des dégâts de grande ampleur ayant été causés sur la prairie de foin conduite en agriculture biologique, et la perte financière en résultant ayant été évaluée à plus de trente mille euros par un expert foncier et agricole, et, d'autre part, que la société requérante est la seule à avoir subi un tel préjudice. Par suite, la société requérante établit avoir subi un dommage anormal, qui revêt un caractère grave et spécial, dont elle est fondée à demander réparation au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques pour la période d'occupation de son terrain par les gens du voyage, et ce alors même que l'abstention de l'autorité de police ne présente pas de caractère fautif. 
   
 En ce qui concerne les préjudices : 
 17.  En premier lieu, la société Fermière des Trois Mas fait état d'un préjudice relatif à un manque à gagner du fait l'occupation de ses terres du 23 mai au 4 juin 2021 à hauteur de 184 238,70 euros, calculé sur la base des prix pratiqués par les campings des environs. Toutefois, ainsi que le fait valoir le préfet en défense, les terrains sur lesquels se sont installés les gens du voyage sont des terres agricoles biologiques qui n'avaient pas vocation à générer des revenus locatifs. Dans ces conditions, le préjudice de jouissance ainsi allégué est sans lien avec l'inaction de l'Etat et ne saurait donc donner lieu à réparation.  
 18.  En second lieu et en revanche, il résulte de l'instruction, en particulier du  rapport du 2 juillet 2021 établi par un expert foncier et agricole à la demande de la société requérante, dont le préfet ne conteste pas les conclusions, que la société Fermière des Trois Mas a subi un préjudice financier estimé à 34 087 euros, dont 14 740 euros pour la restructuration du sol, 1 056 euros pour la préparation du sol au semis, 4 827 euros pour les intrants et semis nécessaires à ces opérations de réimplantation de la prairie, et 13 464 euros pour la perte nette de récolte. Ce préjudice est suffisamment établi par les constatations de l'expert et il est directement imputable à l'inertie de l'Etat. Si le préfet fait valoir en défense que plusieurs véhicules s'étaient déjà installés sur le terrain avant que le maire ne lui ait demandé d'exercer son pouvoir de police de substitution, cette circonstance est sans incidence sur l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat. Il y a ainsi lieu de condamner l'Etat à verser la société Fermière des Trois Mas la somme de 34 087 euros correspondant à la perte financière subi résultant de l'occupation de ses terres. 
 19.  Il résulte de tout ce qui précède que la société Fermière des Trois Mas est seulement fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 34 087 euros.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 20.  Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la société requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 
 D E C I D E : 
 Article 1er   L'Etat est condamné à verser à la société Fermière des Trois Mas la somme de 34 087 euros.    
 Article 2 : L'Etat versera à la société Fermière des Trois Mas la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Fermière des Trois Mas et au préfet des Bouches-du-Rhône.  
 Délibéré après l'audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente de chambre, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Forest, première conseillère,  
 Assistées de Mme Faure, greffière.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. Gaspard-Truc 
 La présidente, 
 Signé 
 K. Jorda-Lecroq        
 La greffière, 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au préfet de police des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.   
 Pour expédition conforme 
 Pour la greffière en chef 
 La greffière