TA35 · 1ère Chambre — 5 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 3 juin 2022, le 15 novembre 2023 et le 18 mars 2024, le dernier n'ayant pas été communiqué, la Société Nouvelle des Armatures Assemblées (SNAAM), représentée par la SCP Aguera avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 7 mars 2022 par laquelle la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) de Bretagne lui a enjoint de mettre en œuvre, dans son établissement situé à Trémorel (Côtes-d'Armor), six mesures de prévention relatives à l'émission des fumées de soudage ; 
 2°) d'annuler la décision du 4 avril 2022 par laquelle la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Bretagne a rejeté son recours formé à contre cette décision de la CARSAT et a confirmé les six mesures prescrites et leurs délais d'exécution ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision de la CARSAT Bretagne du 7 mars 2022 est entachée d'incompétence ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - les deux décisions ont été prises en méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense ; 
 - elles sont entachées d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation dès lors que la mesure prescrivant la mise en place de torches aspirantes n'est pas efficace voire aggrave les risques d'expositions aux fumées par rapport aux autres mesures prises dans l'entreprise qui doivent être privilégiées et que ces torches créent des risques pour la sécurité des salariés et augmentent les risques de troubles musculosquelettiques ; 
 - la mesure 1.1 n'a plus d'objet dès lors que le dirigeant d'usine et le responsable de production ont déjà suivi une formation " acquérir les notions de base sur les produits chimiques ". 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2022 et le 30 novembre 2023, la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bretagne (DREETS) conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions et moyens dirigés contre la décision du 7 mars 2022 sont sans objet et donc irrecevables dès lors que la décision du 4 avril 2022 de la directrice de la DREETS s'est substituée à la décision initiale de la CARSAT ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le code du travail ; 
 - le décret n° 87-1116 du 24 décembre 1987 ; 
 - l'arrêté du 9 décembre 2010 relatif à l'attribution de ristournes sur la cotisation ou d'avances ou de subventions ou à l'impositions des cotisations supplémentaires en matière d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villebesseix, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Migeon, de la SCP Aguera avocats, représentant la SNAAM. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La Société Nouvelle des Armatures Assemblées (SNAAM) exerce une activité de fabrication d'armatures en acier sur mesure pour des structures en béton armé d'ouvrages de génie civil et de bâtiments. Suite à un contrôle réalisé le 17 février 2022 dans son établissement de Trémorel (Côtes-d'Armor), la caisse d'assurance de retraite et de la santé au travail (CARSAT) de Bretagne lui a, par décision du 7 mars 2022, enjoint de mettre en œuvre six mesures de prévention ayant pour objet et finalité la captation à la source de fumées de soudage. La SNAAM a saisi la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Bretagne d'un recours préalable, et la directrice régionale a, par une décision du 4 avril 2022, confirmé les six mesures de prévention prescrites et leurs délais d'exécution. Par la présente requête, la SNAAM demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les conclusions dirigées contre la décision du 7 mars 2022 : 
 2. Aux termes de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale : " La caisse régionale peut : 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l'employeur à l'autorité compétente de l'Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire () ". Aux termes de l'article R. 422-5 du même code : " L'autorité compétente pour l'exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l'article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l'emploi ". Il résulte de ces dispositions que le recours administratif qu'elles prévoient devant le directeur régional du travail présente un caractère obligatoire, préalable à la saisine du juge. 
 3. L'institution d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Si l'exercice d'un tel recours a pour but de permettre à l'autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours demeure soumise elle-même au principe de légalité. 
 4. Il résulte de ce qui précède que la décision du 4 avril 2022 par laquelle la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Bretagne a rejeté le recours de la SNAAM contre la décision de la CARSAT de Bretagne du 7 mars 2022 s'est substituée à cette décision et qu'elle est, par suite, la seule susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux. Il s'ensuit que les conclusions dirigées par la SNAAM contre la décision du 7 mars 2022, dépourvues d'objet dès l'introduction de la requête, sont irrecevables. 
 Sur les conclusions dirigées contre la décision du 4 avril 2022 : 
 En ce qui concerne les moyens tirés de l'incompétence et de l'insuffisante motivation : 
 5. Dès lors que, comme indiqué au point 4, la décision du 4 avril 2022 s'est entièrement substituée à la décision de la CARSAT de Bretagne du 7 mars 2022, les moyens tirés de l'incompétence et de l'insuffisance de motivation dont serait entachée cette dernière décision sont inopérants. 
 En ce qui concerne la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense : 
 6. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-2 de ce code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : () 4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale () sauf lorsqu'ils prennent des mesures à caractère de sanction () ". 
 7. D'une part, la décision de la CARSAT de Bretagne du 7 mars 2022, qui est un organisme de sécurité sociale, d'enjoindre à un employeur de mettre en œuvre des mesures de prévention et qui l'informe seulement qu'il est passible d'une cotisation supplémentaire si, à l'expiration du délai imparti il n'a pas exécuté ces injonctions, ne constitue pas une sanction et n'est donc pas soumise au respect de la procédure contradictoire instituée par les articles du code des relations entre le public et l'administration cités au point précédent et il en va de même de la décision de la directrice de la DREETS rejetant le recours dirigé contre ces injonctions et les confirmant. D'autre part, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la société requérante a, en exerçant le recours administratif prévu par les dispositions des articles L. 422-4 et R. 422-5 du code de la sécurité sociale, pu présenter les motifs justifiant sa contestation des injonctions dont elle a fait l'objet et produire les pièces venant au soutien de son argumentation avant que la directrice de la DREETS ne prenne sa décision. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense, tels qu'ils sont prévus par les dispositions citées au point 6, doit être écarté. Il en est de même, pour les mêmes motifs et en tout état de cause, du moyen tiré de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et des citoyens et de l'article 48 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. 
 En ce qui concerne l'erreur de droit et l'erreur d'appréciation dont seraient entachées les mesures 1.2 à 1.6 : 
 8. D'une part, aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l'article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ". Aux termes de l'article L. 4124-2 du même code : " L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source ; / 4° Adapter le travail à l'homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; / 5° Tenir compte de l'état d'évolution de la technique ; / 6° Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n'est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux ; / 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l'influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu'ils sont définis aux articles L. 1152-1 et L. 1153-1, ainsi que ceux liés aux agissements sexistes définis à l'article L. 1142-2-1 ; / 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle ; / 9° Donner les instructions appropriées aux travailleurs ". Enfin, l'article L. 4121-4 de ce code dispose que : " Lorsqu'il confie des tâches à un travailleur, l'employeur, compte tenu de la nature des activités de l'établissement, prend en considération les capacités de l'intéressé à mettre en œuvre les précautions nécessaires pour la santé et la sécurité ". 
 9. D'autre part, aux termes de l'article R. 4222-12 du code du travail relatif aux obligations de l'employeur en matière d'aération et d'assainissement de certains locaux à pollution spécifique : " Les émissions sous forme de gaz, vapeurs, aérosols de particules solides ou liquides, de substances insalubres, gênantes ou dangereuses pour la santé des travailleurs sont supprimées, y compris, par la mise en œuvre de procédés d'humidification en cas de risque de suspension de particules, lorsque les techniques de production le permettent. / A défaut, elles sont captées au fur et à mesure de leur production, au plus près de leur source d'émission et aussi efficacement que possible, notamment en tenant compte de la nature, des caractéristiques et du débit des polluants ainsi que des mouvements de l'air. / S'il n'est techniquement pas possible de capter à leur source la totalité des polluants, les polluants résiduels sont évacués par la ventilation générale du local. ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 4412-69 de ce code relatif aux mesures et moyens de prévention à prendre en cas d'utilisation d'agents cancérogènes, mutagènes ou toxiques : " Lorsque l'application d'un système clos n'est pas réalisable, l'employeur fait en sorte que le niveau d'exposition des travailleurs soit réduit à un niveau aussi bas qu'il est techniquement possible. " et aux termes de l'article R. 4412-70 de ce code : " Dans tous les cas d'utilisation d'un agent cancérogène, mutagène ou toxique pour la reproduction l'employeur applique les mesures suivantes : / 1° Limitation des quantités de cet agent sur le lieu de travail ; / 2° Limitation du nombre de travailleurs exposés ou susceptibles de l'être ; / 3° Mise au point de processus de travail et de mesures techniques permettant d'éviter ou de minimiser le dégagement d'agents ; / 4° Evacuation des agents conformément aux dispositions des articles R. 4222-12 et R. 4222-13 ; / 5° Utilisation de méthodes appropriées de mesure des agents, en particulier pour la détection précoce des expositions anormales résultant d'un événement imprévisible ou d'un accident ; / 6° Application de procédures et de méthodes de travail appropriées ; / 7° Mise en œuvre de mesures de protection collectives ou, lorsque l'exposition ne peut être évitée par d'autres moyens, de mesures de protection individuelles ; / 8° Mise en œuvre de mesures d'hygiène, notamment de nettoyage régulier des sols, murs et autres surfaces ; / 9° Information des travailleurs ; / 10° Délimitation des zones à risque et utilisation de signaux adéquats d'avertissement et de sécurité, y compris les signaux "défense de fumer", dans les zones où les travailleurs sont exposés ou susceptibles de l'être ; / 11° Mise en place de dispositifs pour les cas d'urgence susceptibles d'entraîner des expositions anormalement élevées, en particulier lors d'éventuelles ruptures du confinement des systèmes clos ; / 12° Utilisation de moyens permettant le stockage, la manipulation et le transport sans risque des produits, notamment par l'emploi de récipients hermétiques étiquetés de manière claire, nette et visible ; / 13° Collecte, stockage et évacuation sûrs des déchets. ". 
 10. Pour contester les injonctions visant à organiser la mise en place de torches aspirantes pour capter à la source les fumées de soudage dans son établissement de Trémorel, la SNAAM estime que cette solution n'est pas adaptée aux spécificités de son activité, qu'elle n'est pas efficace contrairement aux mesures déjà mises en œuvre dans l'établissement et qu'elle génère d'autres risques, voire aggrave les risques d'exposition aux fumées des salariés. Elle se prévaut de ce que les opérations de soudure ne représentent en moyenne que 25 à 30 % du temps de travail, soit environ deux heures par jour, que sont utilisés un fil à souder présentant une faible concentration en agents cancérogènes et un gaz limitant les émissions de fumées, que l'usine est équipée d'une ventilation générale et que les salariés portent des masques de type FFP2. 
 11. Il ressort toutefois des dispositions citées au point 9 qu'il convient de capter les émissions au plus près de la source d'émission d'agents polluants et que l'évacuation par la ventilation générale n'intervient que s'il n'est techniquement pas possible de les capter à leur source. La ventilation générale et les mesures individuelles sont donc toujours envisagées en complément du captage à la source des agents polluants. La SNAAM n'indique pas qu'un autre procédé de captage à la source, tel que par exemple les gabarits aspirants, les tables aspirantes, les cabines de soudage ou encore les caissons aspirants cités dans le rapport de l'APAVE du 13 août 2018, serait plus adapté et efficace que les torches aspirantes pour compléter les mesures déjà mises en œuvre dans son établissement. Par ailleurs, si, pour remettre en cause l'efficacité des torches aspirantes dans son entreprise, elle s'appuie sur un rapport réalisé en 2011 par la CARSAT, un rapport de l'APAVE du 13 août 2022, des documents techniques sur les torches aspirantes ainsi qu'un autre rapport sur l'efficacité des torches dans l'établissement de Trémorel réalisé le 28 juin 2023 par la CARSAT, ces documents qui restent, en effet, prudents sur les résultats obtenus, font néanmoins apparaître que pour limitée que soit l'efficacité des torches aspirantes, leur utilisation reste une solution pertinente lorsqu'elle est couplée à d'autres mesures de prévention pour réduire le plus efficacement possible l'exposition des salariés aux agents cancérogènes. Le rapport le plus récent du 28 juin 2023 relève que l'efficacité des torches dépend du modèle tout en relativisant les résultats obtenus pour l'un des deux modèles compte tenu des difficultés rencontrées au cours des tests et en notant que les performances sont meilleures dans les " entreprises ayant équipé les postes de soudage d'installations de captage de fumées rejetant l'air à l'extérieur des bâtiments et dont les postes de travail sont aménagés par l'utilisation de potences de mise à hauteur des armatures favorisant une position plus verticale de la torche (et donc une meilleure efficacité de captage des fumée) et de potences articulées de suspension des faisceaux et dévidoirs " ce qui le conduit à conclure que " sauf à identifier une autre mesure de protection collective plus efficace, elles constituent une solution technique adaptée permettant de réduire les niveaux d'exposition des salariés lors des soudages ". En outre, il ressort également de ces données techniques que l'efficacité du dispositif pourra être augmentée par la formation des salariés à l'utilisation de ces torches compte tenu des spécificités de la soudure par point et de l'adaptation de leur poste de travail. Enfin, s'agissant des risques pour les salariés de développer des troubles musculosquelettiques, il apparaît qu'ils pourront être évités par l'adaptation des postes de travail et notamment par l'utilisation d'exosquelettes. 
 12. Il résulte de ce qui précède que, faute pour la SNAAM de démontrer que le procédé de captage à la source des fumées de soudage par l'utilisation de torches aspirantes ne serait pas efficace ou qu'il créerait un risque pour la santé de ses salariés, le moyen tiré de ce que les injonctions qui lui ont été adressées dans le cadre des dispositions citées aux points 8 et 9 ci-dessus et qui ont été maintenues par la décision du 4 avril 2022 procéderaient d'une appréciation erronée des éléments de l'espèce et, par suite, d'une inexacte application de ces dispositions, doit être écarté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la mesure 1.1 : Formation du dirigeant : 
 13. Il est constant qu'à la date de la décision attaquée, par laquelle ont été maintenues l'ensemble des injonctions décidées par la CARSAT de Bretagne, le dirigeant de l'usine de Trémorel et le responsable production avaient suivi une formation intitulée " acquérir les notions de base sur les produits chimiques " les 25 mars et 1er avril 2022. Nonobstant la circonstance qu'à la date du recours administratif préalable de la SNAAM, il ne pouvait être justifié que d'une attestation d'inscription, l'injonction était néanmoins déjà privée d'objet lorsqu'il a été statué sur ce recours. C'est donc illégalement que la directrice de la DREETS de Bretagne a maintenu l'injonction portant sur la mesure 1.1. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 4 avril 2022 de la directrice de la DREETS de Bretagne doit être annulée en tant seulement qu'elle a confirmé l'injonction adressée à la SNAAM sur la mesure 1.1. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées contre l'État par la SNAAM sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La décision du 4 avril 2022 par laquelle la directrice de la DREETS de Bretagne a rejeté le recours formé par la SNAAM contre les injonctions prononcées à son encontre est annulée en tant seulement qu'elle a confirmé l'injonction 1.1. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la société SNAAM est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la Société Nouvelle des Armatures Assemblées et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. 
 Copie en sera adressée, pour information, à la DREETS de Bretagne. 
 Délibéré après l'audience du 22 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Kolbert, président du tribunal, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Villebesseix 
 Le président, 
 signé 
 E. Kolbert 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.